Como observado no quadro 6, as políticas públicas de acesso à informação pública e governamental formam um subdomínio das políticas de informação de um dado contexto. De acordo com Ribeiro e Andrade (2004), o propósito dessa política é democratizar o acesso à informação pública e governamental visando a ampliar a transparência e a accountability do Estado. Para Cepik (2000), o fundamento da transparência dos atos governamentais é a garantia do acesso dos cidadãos a informações coletadas, produzidas e armazenadas pelos diversos órgãos governamentais.
Na visão de Eisenberg e Cepik (2002), essas políticas são necessárias, pois em contextos democráticos há um conjunto de demandas sobre as instituições políticas para sua legitimação. Entre as demandas encontram-se as atinentes ao fornecimento de serviços eficientes e informação transparente. Ainda de acordo com os autores, políticas públicas de acesso à informação pública e governamental permitem a redução de déficits de governança, accountability e empowerment.
Como já abordado, diversas definições de governança destacam a capacidade dos governos de implementar as políticas públicas e de criar mecanismos para expansão e aprimoramento no gerenciamento dos conflitos de interesse entre os participantes de uma sociedade. Já a accountability corresponde aos instrumentos de controle social sobre os atores que ocupam posições nas instituições políticas e os mecanismos que geram transparência necessária a que os seus atos sejam conhecidos. O termo empowerement não foi explicitado diretamente no capítulo sobre reforma do Estado. Seu significado, no entanto, está atrelado à criação e à implementação de mecanismos e agendas que possam dar aos cidadãos poderes para participarem da construção da tomada de decisão governamental.
No caso brasileiro, um dos elementos centrais para a construção das políticas públicas de acesso à informação governamental encontra-se no artigo 5º da Constituição brasileira. A carta de 1988 regula o princípio do direito à informação por meio de alguns incisos do artigo mencionado. De acordo com Cepik (2000), o quadro 7 reproduz os incisos relacionados ao acesso público de informações.
Destaque especial deve ser dado ao inciso XXXIII, que salienta o direito ao recebimento de informações dos órgãos públicos, sejam de interesse particular ou coletivo. A única ressalva é feita em relação às informações imprescindíveis à segurança do Estado. É importante destacar as observações de Cepik (2000), que afirma haver uma grande lacuna entre o reconhecimento legal desses direitos e a incorporação dessas expectativas na práxis histórica e social. Como destaca Jardim (1999), a precariedade do direito à informação no Brasil está associada a um círculo vicioso de desorganização dos registros arquivísticos, computacionais e outros sob guarda da administração pública que reforçam a opacidade governamental e impõe limites ao direito à informação.
Artigo/Inciso Descrição
Art. 5o Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XIV É assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional
XXXIII Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado
XXXIV São a todos assegurados, independente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder. b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para a defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal
LXXII Conceder-se-á hábeas data: a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público. b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo.
LXXVII São gratuitas as ações de hábeas corpus e hábeas data, e, na forma da lei, os atos necessários ao exercício da
cidadania.
Quadro 7: Direito à Informação e o Artigo 5º da Constituição Brasileira. Fonte: Cepik (2000), adaptado pelo autor.
Além dos problemas destacados por Jardim (1999), Cepik (2000) afirma que a Constituição estabelece as bases legais para o acesso à informação governamental, mas destaca que se avançou pouco na legislação sobre o assunto. Assim sendo, ressalta-se a importância das políticas públicas de acesso à informação governamental como elementos capazes de fornecer a base material e os parâmetros para garantir aos cidadãos direito e provimento à informação governamental.
Para a OCDE (2002), as políticas que tratam do acesso à informação governamental dão substância aos direitos legais. Tanto esse organismo como Ribeiro e Andrade (2004) apresentam uma lista de princípios que devem compor os aspectos básicos das políticas públicas de acesso à informação governamental. Entre eles é possível destacar:
a) direito de acesso aos arquivos e documentos: as políticas públicas de acesso à informação governamental devem garantir acesso aos arquivos e documentos mantidos em forma manual ou eletrônica pela administração pública;
b) conteúdo: as políticas públicas de acesso à informação governamental devem definir qual informação está disponível ao cidadão. É necessário deixar bem claro os conteúdos que podem ser divulgados de forma ativa, sem pedido específico dos cidadãos Também devem explicitar quais informações não podem ser concedidas, geralmente as
associadas à segurança nacional, os dados de companhias privadas, a privacidade individual e os processos legais;
c) criação de mecanismos de informação ao cidadão: a legislação deve deixar explícito as formas de solicitação de acesso às informações governamentais e estabelecer os motivos pelos quais o fornecimento de uma informação pode ser recusado. Ademais, os governos precisam criar e ampliar mecanismos de fornecimento de informações. Por óbvio, as ações de e-gov estão entre esses mecanismos. Outro elemento importante é explicitar o prazo concedido à administração pública para atendimento das demandas. Como afirmam Ribeiro e Andrade (2004), aqui a palavra chave é internet.
d) os custos de acesso às informações: para a OCDE (2002), as informações podem ser dadas com gratuitamente em todos os casos (exemplo da Áustria) ou sob certas circunstâncias. Independente do modelo, é necessário ter clareza em relação aos custos para o cidadão do acesso às informações. No dizer de Ribeiro e Andrade (2004), é razoável o pagamento de taxas “quando para obter os dados solicitados pelo cidadão seja necessária uma série de integrações de arquivos que demandem intensivamente tempo, recursos materiais e humanos” (RIBEIRO e ANDRADE, 2004: 35);
e) gerenciamento das informações: ser capaz de criar uma política de acesso às informações públicas governamentais significa melhorar a capacidade interna da administração pública de gerenciá-las. Na prática isso significa a adoção de políticas de gestão de arquivos físicos e digitais e o investimento em segurança das informações (OCDE, 2002);
f) clareza na apresentação das informações: as informações postas à disposição pela administração pública devem ser de fácil entendimento. Dessa forma, é importante que as políticas de acesso à informação governamental estabeleçam diretrizes para que isso ocorra. A OCDE (2002) destaca a importância da criação de diretrizes e manuais de estilo, ações desenvolvidas, por exemplo, na Itália e Espanha;
g) definição de papéis e responsabilidades: as políticas de acesso à informação governamental devem deixar claro quem é responsável pelo fornecimento das informações, quem coordena o fornecimento quando houver mais de um órgão ou uma agência governamental envolvida e quem supervisiona, controla e impõe os mecanismos de punição no controle do cumprimento das normas sobre acesso à informação governamental, proteção dos dados e privacidade.
Ribeiro e Andrade (2004) afirmam que o conjunto de princípios aponta para um caminho longo a ser trilhado no Brasil quando se trata do direito e acesso à informação pública. Para Cepik (2000), dois desafios são centrais na administração pública brasileira. Primeiramente, os direitos precisam ser fundamentados com maior propriedade nas diversas leis e normas infraconstitucionais. Embora o artigo 5º da Constituição estabeleça as bases para o direito à informação, o autor destaca que ainda há muito que caminhar na construção de uma política de acesso à informação governamental. Não obstante, não basta erigir um conjunto de leis e decretos. O segundo desafio central é construir mecanismos para o efetivo provimento de informações públicas.
De acordo com Ribeiro e Andrade (2004), para implementar o objetivo geral da política de acesso à informação governamental, uma das ações centrais NE a construção das políticas de governo eletrônico. As autoras citam o conceito do Gartner Group (2000) e afirmam que o governo eletrônico representa a possibilidade da contínua otimização da prestação de serviços, da participação dos cidadãos e da transformação da administração pública por meio da utilização dos recursos de tecnologia da informação.
Nesse sentido, o programa de governo eletrônico pode ser entendido como um subdomínio das políticas de informação governamental e uma âncora para a formação de uma política pública de acesso à informação governamental. Aliado a outros programas governamentais, ele pode compor uma agenda informacional importante na esfera da administração pública.
O quadro 8 resume os conceitos do capítulo sobre informação governamental e políticas de informação.
Construto Principais Conceitos Indicadores Autores 1) Conceito de
Informação
Informação com recurso, informação como mercadoria, informação como padrão percebido, informação como agente, informação como força constitutiva da sociedade.
• Não há indicadores para esse item que serão utilizados na pesquisa. O construto serve como pano de fundo conceitual para definição de políticas de
informação.
Cronin (1990), McGarry (1999); Braman (2006).
2) Estabelecimento das Fronteiras para o Conceito de Política de Informação
2a) Dificuldades no estabelecimento do domínio das políticas de informação:
• Convergência tecnológica;
• Ausência de uma área temática específica para as políticas de informação.
2b) Abordagens para delimitação do Campo
• Diferença entre política, planos e programas;
• Abordagem Integrativa;
• Abordagem Legalista;
• Abordagem do Impacto Social;
• Abordagem da Cadeia de Produção da Informação
• Não há indicadores para esse item que serão utilizados na pesquisa. O construto oferece um pano de fundo conceitual para compreensão das políticas de informação Trauth (1986); Chartand (1986); González de Gómez (1999b); Ribeiro e Aum (2001); Andrade (2004); Braman (2006). 3) Conceito de Política de Informação
Conjunto de leis e políticas que afetam a criação, processamento, fluxo e uso de informações. Essa definição engloba os estágios de geração da informação, transformação por meio de processos cognitivos ou automatizados, armazenamento, transporte, distribuição, destruição e localização.
• Não há indicadores para esse item Garcia (1980);
Weingarten (1989); Hernon e Relyea (1991); González de Gómez (1999b); Ribeiro e Aum (2001); González de Goméz (2002); Andrade (2004); Braman (2006). 4) Políticas de Informação e sua Interface com o Estado
4a) Centralidade do papel do Estado na definição das políticas de informação;
4b) Políticas de informação com instrumentos para regulação de um regime de informação;
4c) Tipo de política de informação e seus subdomínios:
• Estado Regulador: Mercado da informação, sociedade da informação e infraestrutura, radiodifusão e telecomunicações e protecionismo da informação;
• Estado Provedor: acesso à informação pública e governamental.
• Bibliotecas e políticas de arquivos;
• Política de disseminação da informação governamental;
• Política de gestão de recursos da informação;
• Políticas de revelação, confidência e privacidade da informação pessoal Rowlands(1998); Gonzalez de Goméz (1999a); González de Goméz (1999b); Castells (1999); González de Goméz (2002); Rudieger (2002);
Rowlands et. al. (2002); Ribeiro e Andrade (2004).
Construto Principais Conceitos Indicadores Autores 5) Política Pública de
Acesso à Informação Governamental
Acesso à informação governamental: accountability, transparência,
empowerment.
Artigo 5º da constituição brasileira;
Legislação que garanta o acesso à informação governamental; Mecanismos para tornar efetivo os direitos de acesso à informação governamental expostos em lei.
• Direito de acesso aos arquivos e documentos;
• Definição de conteúdo;
• Mecanismos ativos e passivos de acesso à informação governamental presentes na legislação;
• Definição dos custos de acesso à informação governamental;
• Gestão de Arquivos físicos e digitais, segurança da informação;
• Clareza na apresentação das informações – diretrizes e manuais de estilo;
• Definição de papéis e responsabilidades.
González de Goméz (2002); OCDE (2002); Cepik (2000); Ribeiro e Andrade (2004).
Quadro 8: Políticas de Informação e políticas públicas de acesso à informação governamental Fonte: elaborado pelo autor.