Em clássico trabalho sobre a política econômica do governo provincial mineiro, Francisco Iglésias dedicou o capítulo final da sua pesquisa ao estudo das finanças. Destacou que a sua análise de aspectos da vida financeira teria mais a função de auxiliar no entendimento da vida econômica e de evidenciar a falta de objetividade existente nas finanças públicas e a “pobreza geral”, “falta de recursos” e “modéstia e timidez das iniciativas” dos poderes públicos.63
63
O historiador asseverou que existia uma atitude confusa nas descrições das finanças por parte dos administradores, não obstante a pobreza dos cofres públicos,64 revelada nas leis orçamentárias:
“Desde o orçamento para 1837-38 que a instrução pública constitui o título com melhor verba; apresentando variações pequenas de ano para ano, com números sempre crescentes, passa de 54:719$200 (1835/6) a 1.036:555$000 (1889). As verbas atribuidas a obras públicas são mais modestas e bem irregulares de ano para ano, com variações às vezes grandes. O cuidado com elas manifesta-se apenas em vaga determinação de que sejam aplicadas em estradas e pontes as sobras das quantias orçadas (art. 2º da Lei n. 14, 28-3-35 – Orç.35-6). No orçamento de 1889 a verba de obras públicas é de 504:375$716 (a terceira em valor); aí, no entanto, o interesse pelos melhoramentos materiais tinha mais expressão – como se verificava desde o surto ferroviário -, uma vez que, além dessa importância, a Província gastava somas bem altas com a garantia de juros ou subvenções quilométricas às ferrovias.”65
Iglésias considerou uma variação pequena o fato da verba para instrução pública ter passado de 54:719$200 em 1835-36 para 1,036:555$000 em 1889, um aumento de mais de 90%. Já no que se refere a obras públicas, considerou-as mais modestas a cada ano, mas concordou que, nas últimas décadas, se tornou a terceira em valor, fruto do aumento do interesse pelos “melhoramentos materiais”.66
Já no que se refere à receita e despesa, apontou um crescimento em ambas, mas afirmou que ao longo do Império não teria havido diferenças substanciais na receita, nem na remuneração de novos impostos. Ainda assim, observou que a exportação interprovincial de café foi o imposto que teve maior realce, produzindo altos rendimentos.67
Em artigo que analisou as finanças públicas, tendo como fontes as leis mineiras e os relatórios presidenciais, Marcelo Guimarães Godoy e Philipe Scherrer Mendes apontaram um crescimento da receita e despesa no decorrer do século XIX.68 Ao analisar a receita e despesa aprovados nos orçamentos entre 1835-1844, afirmaram que, de fato, os dois primeiros exercícios financeiros caracterizaram-se por acentuada diferença entre a receita e a despesa, como mostraram em tabela:
64 Idem. p. 179. 65 Ibidem. p.177. 66 Ibidem. p. 176. 67 Ibidem. p. 181. 68
Tabela n. 1 Aprovação das Contas de Receita e Despesa da Província de Minas Gerais, 1835-1844.
Exercício Receita Despesa
1835-1836 29:030$997 217:272$277 1836-1837 51:784$145 179:903$437 1837-1838 342:675$834 326:704$205 1838-1839 424:487$362 421:059$715 1839-1840 399:337$881 398:406$846 1840-1841 432:737$203 428:529$357 1841-1842 692:087$535 678:730$806 1842-1843 399:146$777 370:150$140 1843-1844 727:421$954 697:676$741
Fontes: GODOY, Marcelo Magalhães e MENDES, Philipe Scherrer.Finanças Públicas da Província de Minas Gerais. XIII Seminário sobre Economia Mineira. Diamantina: CEDEPLAR/UFMG, 2008.
Entretanto, no final da década de 1830, notaram expressiva melhoria no sistema de arrecadação. A respeito do que referiu Iglesias, sobre o repasse de verbas dos cofres gerais como auxílio para as finanças provinciais, Godoy e Mendes afirmaram que estes valores declinaram entre o final da década de 1830 e o início do decênio seguinte e foram extintos em 1843:
Tabela n. 2 Repasses do Governo Geral à província de Minas Gerais, 1837 a 1845.
Exercício Arrecadação Repasse
1837-1838 342:675$834 80:000$000 1838-1839 424:487$362 46:384$505 1839-1840 399:337$881 53:745$495 1840-1841 432:737$203 45:619$862 1841-1842 692:087$535 62:098$468 1842-1843 399:146$777 48:003$000 1843-1844 727:421$954 271$940
Fontes: GODOY, Marcelo Magalhães e MENDES, Philipe Scherrer.Finanças Públicas da Província de Minas Gerais. XIII Seminário sobre Economia Mineira. Diamantina: CEDEPLAR/UFMG, 2008.
Posteriormente a este período, Godoy e Mendes sustentaram que, nos relatórios presidenciais só foram mencionados dois outros repasses: um de 28:800$000, em 1847-1848, e outro de 110:000$000, recebido como auxílio do Tesouro para as estradas do Passa-Vinte e Espírito Santo, em 1860-1861. Afirmaram os autores que no caso específico de Minas, os repasses não eram tão expressivos e, com o passar dos anos, a capacidade de arrecadação da província ampliou-se significativamente, apesar da alternativa do empréstimo ter sido recurso
comum, destinando-se, na maioria das vezes, para fazer face aos novos empreendimentos, desvinculando-o, portanto, do simples fechamento das contas públicas.69
Ao contrário do que apontou Francisco Iglesias, Godoy e Mendes notaram significativo aumento da arrecadação entre meados da década de 1870 e o final do decênio seguinte, de modo que, em menos de quinze anos, o orçamento da receita teria saltado de pouco mais de dois mil contos de réis para quase quatro mil contos. A uma euforia teria correspondido expressivo crescimento do endividamento na década de 1880, causado pelo aumento das despesas do governo com obras públicas.70
A análise dos dados das leis orçamentárias permitem corroborar algumas informações apontadas por Godoy e Mendes e acrescentar outras no que se refere à receita arrecadada e despesa efetuada e os impostos orçados e arrecadados, num estudo mais detido nas décadas finais do Império. Também o estudo das demonstrações da receita arrecadada e da contribuição de cada imposto, coletado nos relatórios presidenciais e da Diretoria da Fazenda, ampliou a visão das finanças da província.
A partir destes dados, foi possível assegurar que a receita cresceu progressivamente ao longo das décadas de 1870 e 1880 e, na maior parte das vezes, o valor arrecadado superou o orçado. O gráfico abaixo mostra, já nos três primeiros exercícios financeiros, uma elevação das receitas arrecadadas em relação às orçadas.71 Especialmente em 1874-1875, quando esta diferença foi bem maior, algo em torno de 600 contos de réis excedidos do valor arrecadado. Nos dois exercícios posteriores (1876-1877, 1877-1878), a receita permaneceu nos mesmos valores e, em 1877-1878 o orçamento aprovou um aumento de 400 contos de réis na arrecadação, mas este aumento só veio a acontecer em 1878-1879 e permaneceu mais ou menos o mesmo valor no exercício seguinte. Vale lembrar que apenas em 1877-1878 a receita arrecadada não foi maior ou mais ou menos igual à orçada, o que foi compensado logo no ano financeiro seguinte:
69 Idem. p. 20.
70
Ibidem. p. 20.
71 Nos primeiros exercícios da década de 1870, não foi possível saber o valor da receita orçada tendo como base o levantamento das Leis Orçamentárias, visto que nestes exercícios aparecem apenas os impostos que a lei manda arrecadar. O valor da receita orçada em 1871-1872, 1872-1873, 1873-1874 e 1874-1875 foram coletados nos relatórios presidenciais e da Diretoria da Fazenda. O exercício de 1886-1887 foi prorrogado por seis meses.
Gráfico n. 1 Receita Orçada e Receita Arrecadada na Província de Minas 1871- 1872 a 1890. 1400 1600 1800 2000 2200 2400 2600 2800 3000 3200 3400 3600 3800 4000 4200 18 71 -1 87 2 18 72 -1 87 3 18 73 -1 87 4 18 74 -1 87 5 18 75 -1 87 6 18 76 -1 87 7 18 77 -1 87 8 18 78 -1 87 9 18 79 -1 88 0 18 80 -1 88 1 18 81 -1 88 2 18 82 -1 88 3 18 83 -1 88 4 18 84 -1 88 5 18 85 -1 88 6 18 86 -1 88 7 18 89 18 90 Exercicios Financeiros C o n to s d e R éi s Receita Orçada Receita Arrecadada
Fontes: Leis Orçamentárias, Relatórios Presidenciais e Relatórios da Diretoria da Fazenda.
Na década de 1880, a receita continuou a crescer, na maioria das vezes, excedendo a orçada. Apenas nos exercícios de 1881-1882, 1883-1884 este valor orçado não foi excedido, mas não houve diferença para menos. Ainda sobre este gráfico, se for analisada apenas a receita arrecadada, foi notável o seu crescimento no decorrer dos exercícios financeiros analisados. Elevou-se de 1.578 contos de réis em 1871-1872, até 3.865 contos de réis em 1886-1887.72 Nos anos financeiros de 1879-1880 a 1884-1885, como já foi dito, houve uma elevação, mas que parece obedecer a uma oscilação, embora crescente, que talvez tenha a ver com a constatação de deputados e administradores, ao analisar a arrecadação do café, principal gênero tributado. Para eles, havia sempre um fator invariável na arrecadação deste produto que influía no cômputo geral da receita: a um ano de abundância na safra do café, seguia-se outro de escassez. Isto porque nos anos de abundância, o solo e a plantação ficavam exaustos, fato que se sentia na safra do próximo ano. Para muitos destes políticos, este fator, juntamente com o cálculo da
72
Infelizmente não encontrei os dados da receita arrecadada e da receita orçada para o exercício de 1887-1888. Não encontrei a lei que orça a receita e despesa deste exercício no Arquivo Público Mineiro e, nos relatórios, não foi encontrada a demonstração dos dados da arrecadação.
média dos três exercícios financeiros anteriores, deveria ser sempre levado em conta na votação do orçamento.
Enfim, a análise dos dados das receitas orçada e arrecadada nas décadas de 1870 e 1880 contrariam as afirmações de Iglésias de uma suposta pobreza geral dos cofres públicos na província mineira. A receita arrecadada teria se elevado de 1.578 contos de réis em 1871-1872 até 3.865 contos de réis em 1886-1887. O fato que se verifica neste período, é que as rendas crescem e as despesas também. Há uma preocupação com as finanças, especialmente na década de 1870, mas o problema não reside na pobreza dos cofres públicos e sim no excesso de gastos provocado por uma perspectiva otimista em relação ao futuro, produzida pelo aumento progressivo das rendas.
No que se refere aos relatórios presidenciais, Francisco Iglésias afirmou que as informações se contradiziam: “ Se a informação de hoje é otimista, a de amanhã não o é, pois as notícias contraditórias se sucedem.”73 Comparou o exercício de 1835-36 com o exercício de 1889 e afirmou que a situação estava “longe de ser boa”,74 com o aumento dos gastos com ferrovias, especialmente. No entanto, afirmou o historiador que ao longo desse período, os administradores divergiram de opinião e se contradiziam.
Mas importa ressaltar que cada administrador formulou suas impressões sobre o estado das finanças, levando em conta o ano financeiro vigente à epoca de sua gestão e as previsões para o exercício posterior, sobre o qual a Assembléia Provincial deveria legislar. Alguns administradores divergiram da opinião da maioria, por circunstâncias específicas ao período de sua gestão. Além disso, há que se considerar que, apesar da maioria dos exercícios encerrarem-se sem déficits, alguns exercícios liquidaram-se com déficits que eram transportados para os exercícios subsequentes. Ao comparar a despesa realizada e a receita arrecadada ao longo do século XIX em Minas, Marcelo Godoy e Philipe Mendes inferiram que estas apresentaram comportamento volátil, com “tendência ao equilíbrio no longo prazo, através de superávits de um período cobrindo os déficits de outro.”75
A levar em conta que os presidentes avaliaram a situação financeira, tendo em mente o período em que administraram a província, não há contradição em
73 IGLESIAS, Francisco. Op. Cit., p.177. 74 Idem. p. 177.
75
afirmar que alguns relatórios foram mais ou menos otimistas, e outros, mais ou menos pessimistas neste tema. Há também que se considerar o caráter subjetivo destas impressões dos administradores. Ao analisar as impressões dos administradores sobre a situação das finanças, Iglesias afirmou que na década de 1830, pairava um pessimismo entre os administradores, na década de 1850, o otimismo transparece nos relatos, na década de 1860 e 1870, o quadro volta a ser sombrio e em início de 1880, fala-se em reconstituição financeira.76 Já Marcelo Godoy e Philipe Mendes, referindo-se à análise da despesa efetuada, afirmaram que a década de 1850 teria sido deficitária, a década de 1860 caracterizada por maior rigor nas contas, a década de 1870 teria voltado a gastar mais do que se arrecadava e a década de 1880 teria apresentado uma tendência ao controle dos gastos, resultando em superávit.77
Ao analisar o relatório de Antônio Luiz Affonso de Carvalho, em 1871, e de Joaquim Floriano de Godoy, em 1873, por exemplo, verifiquei que estes presidentes deram um tom mais positivo à situação financeira de Minas, o que parece destoar da maioria de seus colegas no decorrer da década de 1870, período caracterizado por um excesso de gastos.78 Antônio Luiz Affonso de Carvalho assim definiu o estado das finanças em Minas no início da década de 1870:
“A província nada deve interna, ou externamente: como já disse em outro artigo; a severa fiscalização, a economia e o crescimento natural teriam colocado a província em circunstâncias favoráveis para empreender, com decisão, certos melhoramentos de que carece.” 79
Um quadro de prosperidade das rendas públicas e de perspectivas para a política econômica do governo, já que o saldo positivo das finanças parecia favorecer a adoção de medidas com vistas ao desenvolvimento econômico. Tendo em vista a diferença entre a receita e a despesa e os saldos que teriam passado para os exercícios seguintes na década de 1860, Afonso de Carvalho asseverou
76
IGLESIAS, Francisco. Op. Cit., p.178-179.
77 GODOY, Marcelo Magalhães e MENDES, Philipe Scherrer. Op. Cit., s/p. 78
Relatórios dos Presidentes de Província de Minas Gerais e Relatórios da Diretoria da Fazenda Provincial de Minas Gerais.
79 CARVALHO, Antônio Luiz Affonso de. Relatório de 1871. p. 124-125. Antônio Luiz Affonso de Carvalho nasceu na Bahia e foi presidente das províncias de Minas Gerais (posse em 27 de outubro de 1870), da Bahia (posse em 9 de maio de 1889) e do Paraná (posse em 27 de novembro de 1869). BARÃO DE JAVARI (org.). Organizações e Programas Ministeriais. Regime parlamentar do Império. 3ª ed. Brasília: Ministério da Educação e Cultura, 1979. p. 443, p. 447 e p. 450.
que, se não ocorressem circunstâncias extraordinárias, a renda continuaria em progressivo crescimento.80
Segundo o administrador, as variações notadas provinham, especialmente, dos cuidados na conservação das estradas e pontes. Todo o comércio de importação e exportação era feito exclusivamente por vias terrestres. Quando estas se tornavam de difícil acesso, era evidente que o tráfego diminuísse ou se perturbasse pelo aumento do custo do transporte, alternativa que alguns gêneros não poderiam suportar pelo pequeno preço que obtinham nos grandes mercados para onde se dirigiam, não compensando os gastos do produtor. O problema das vias terrestres era a principal questão a ser levada em conta nas despesas do orçamento, visto que estes gastos eram entendidos como investimento que retornaria aos cofres públicos em forma de receita decorrente da cobrança de impostos, por exemplo:
“O café, algodão, fumo, açúcar, couros, gado, e muitos gêneros de principal consumo teriam maior exportação se tivesse estradas para transporte seguro, pronto e barato e, por conseguinte, a renda seria proporcional, visto que as suas principais fontes por ora eram os impostos percebidos nas recebedorias, e destas as mais abundantes eram as que se achavam nos limites com o Rio de Janeiro ou nas estradas mais freqüentadas. A estrada de Paraibuna por Queluz e Barbacena oferecia uma prova. Tinha-se despendido muito com a sua construção e conservação, mas comparado o rendimento das recebedorias antes e depois se vê constante crescimento de receita, não correspondente ao que geralmente se esperava, mas muito superior à dos melhores anos anteriores.”81
O presidente sugeriu aos deputados da Assembléia que priorizassem a utilização de um saldo considerável dos cofres públicos para a decretação de despesas com estradas e ferrovias importantes ainda naquele ano. Foi neste intuito que Antônio Luiz Affonso de Carvalho teria convocado extraordinariamente uma sessão legislativa, para sugerir que este dinheiro fosse gasto com a decretação de obras públicas, de modo a resolver o grande entrave à economia mineira. Esta apresentava um progresso crescente e só não estava em melhores condições devido à falta de estradas. A extensão da província dificultava o escoamento da produção e o fato de Minas não possuir ligação com o mar era visto como um grande empecilho ao seu crescimento.
80 Idem. p.125.
81
De modo geral, o diagnóstico da falta de estradas é insistentemente presente nos relatos dos administradores e nos debates entre os deputados mineiros. Todos concordavam ser este o maior entrave ao crescimento econômico regional. Entre os deputados, por exemplo, em 1873,João Batista Pinto82 relacionou o fato de Minas não ocupar o posto de província de primeira ordem ao problema das vias de comunicação. Segundo ele, a vastidão do território e a riqueza e população da província eram fatores positivos que concorriam para o crescimento econômico da região, não fosse a falta de estradas e instrução. Com isso, a agricultura definhava, porque a produção não podia chegar ao mercado senão com altos gastos com frete, o que obrigou muitos agricultores a se limitarem a plantar apenas para o seu consumo. Considerou ainda este deputado que, se a agricultura definhava, definhava também o comércio, pois se não havia gêneros para exportar, também não havia como importar outros. Era necessário dotar a província com boas estradas e pontes, para promover a riqueza e, então, tratar do problema da instrução.83
Apesar do diagnóstico da falta de estradas, boa parte dos administradores mostrava-se receosa com a decretação de gastos, que poderia comprometer o erário público. Reforçava a idéia de que a economia da província crescia progressivamente, apesar do aumento dos gastos, conseqüência da euforia provocada na Assembléia Legislativa com o aumento da receita.
Nos relatórios de março de 1871 e janeiro de 1873, o aumento na arrecadação e do superávit nos cofres levou Antônio Luiz Affonso de Carvalho e Joaquim Floriano de Godoy84 a enfatizar a necessidade de ampliar gastos com estradas e ferrovias. A partir de 1873 e durante toda a década de 1870, apesar do
82 AALPMG, Sessão de 25 de Setembro de 1873. p. 157. João Batista Pinto foi deputado pelo 3º distrito no biênio de 1872-1873 e morador da cidade de Cristina, no Sul de Minas. No mesmo ano, um deputado diz que João Batista Pinto morava no 3º distrito. p. 124. Em outra sessão, à página 123- 126, diz que Itajubá pertencia ao distrito que ele representava. Fonte: AALPMG, Sessão de 25 de
Setembro de 1873. p. 124.
83 A preocupação com as estradas não foi exclusividade do governo provincial mineiro. Segundo Miriam Dolhnikoff, outras províncias como São Paulo, Pernambuco e Rio Grande do Sul também enfrentavam este problema e tinha as estradas como prioridade nos seus orçamentos. DOLHNIKOFF, Miriam. O pacto imperial: origens do federalismo no Brasil. São Paulo: Globo, 2005. 84 GODOY, Joaquim Floriano de. Relatório de 1873. p. 28 e p. 32. Joaquim Floriano de Godoy nasceu em 4 de Janeiro de 1826, na província de São Paulo, e faleceu em 10 de novembro de 1907. Formou-se em medicina na Faculdade de Medicina do Rio de Janeiro, foi deputado provincial, deputado geral nos anos de 1869 a 1872, presidente da província de Minas Gerais de 1872 a 1873 e senador do Império entre 1873 e 1889. Fonte: Site do Senado Federal. http://www.senado.gov.br/sf/senadores/senadores_biografia.asp?codparl=2250&li=12&lcab=1864- 1866&lf=12. [Extraído em: 22/11/2008]. Sua posse na província de Minas ocorreu em 10 de julho de 1872. Fonte: BARÃO DE JAVARI. Op. Cit., 1979. p. 447.
aumento na arrecadação, os administradores se mostraram muito preocupados com os excessos na decretação de despesas.
Também no que se refere aos debates nos anais da ALPMG, a maioria dos deputados concordava que as despesas cresciam progressivamente, juntamente com as rendas, que também cresciam, mas não na mesma proporção. Ninguém contestava a veracidade destes fatos. Mas existia a divergência quanto ao comportamento diante deste estado de coisas e as atitudes a serem tomadas. Alguns deputados adotaram a mesma postura de preocupação com os gastos e a aprovação de um orçamento equilibrado, reafirmando o que era dito por muitos administradores em seus relatórios, mas a maioria colocou em primeiro lugar a resolução do problema da falta de estradas, mesmo que isto comprometesse o futuro e o próprio presente financeiro de Minas, utilizando o artifício de que estas despesas seriam compensadas no futuro, apesar de, naquele momento representarem ônus aos cofres. Como eles costumavam dizer, eram “saques sobre o futuro”, uma vez que a melhoria nos transportes favoreceria a expansão econômica e o consequente aumento na arrecadação tributária.
Era significativa a luta travada entre os deputados que pregavam o corte de gastos, ou que, ao defenderem os projetos da Comissão de Fazenda, alegavam a necessidade de aumento de impostos e os deputados que defendiam os interesses dos seus distritos eleitorais. Porque nada desagradava tão profundamente seus eleitores: o ônus do imposto e a possibilidade do não benefício das despesas com obras públicas para suas regiões.
No que se refere ao corte de gastos, a tarefa se revelou ainda mais complicada, pois todos queriam ver os sacrifícios da contribuição nos impostos serem revertidos em benefícios para suas regiões, ou em projetos que consideravam imprescindíveis. Já em relação à votação de tributos, apesar da resistência de alguns deputados em ver alguns impostos serem aumentados ou mesmo criados, muitas vezes, a maioria conseguiu aprovar essas mudanças.
Nos debates de 1872 e 1873, foi notável o engajamento dos deputados na aprovação de despesas com obras públicas. Neste momento, quase não havia quem ousasse falar em corte de gastos. Como não se cogitava a diminuição de despesas, em 1872, a Comissão tentava aprovar o aumento de impostos. Alguns até tentaram evitar o aumento do imposto sobre Casas de Negócios, por exemplo, mas