Nitel Araştırma Bulgularının Analizi

O conceito de instituição apresentado aqui está associado a uma caracterização sociológica das instituições políticas formatada por Bruno Reis (1997, 2007) a partir do conceito parsoniano de instituição. Para tanto, B. Reis parte da distinção entre “sistemas sociais” - sistemas organizados de interação entre indivíduos - e “sistemas culturais” - voltados para a criação e a manutenção de modelos culturais transmitidos por aprendizagem. Na perspectiva parsoniana os dois se integrariam e se interpenetrariam por meio da institucionalização. Esse processo permitiria o adicionamento de uma esfera à outra através da interação rotineira dos indivíduos com suas respectivas orientações normativas oriundas dos modelos culturais disseminados junto à população.

Nesse cenário, o subsistema político, que tem como referência o imenso conjunto de instituições existentes na sociedade, corresponderia ao conteúdo coercitivo formulado para o conjunto dos membros componentes do sistema social. Ele estaria diretamente relacionado com o processo de institucionalização ou, como foi dito, com os desafios de estabelecer procedimentos para tonar rotineira a interação entre os indivíduos. Isso implica a definição de regras que padronizam comportamentos ao mesmo tempo em que devem respeitar os modelos culturais vigentes e os valores essenciais para a vida em sociedade. (REIS, B. 1997, p. 60). Em síntese, afirma Bruno Reis:

Importa observar que, sob este enquadramento, instituições situam-se, de saída, na interconexão entre valores, normas, ideias – de um lado – e hábitos, costumes, rotinas, automatismos – de outro. A institucionalização se pode

dizer “bem sucedida” quando acopla de maneira feliz ambos os planos, e tanto mais quanto mais essa acoplagem se “naturaliza” e rotiniza –

eventualmente ao ponto de tornar imperceptível ao vulgo a distinção entre os dois planos (REIS, B., 2007, p. 6. Aspas do autor).

Ainda de acordo com essa perspectiva, o processo de institucionalização envolve certa submissão dos fins substantivos aos meios ou procedimentos necessários para a consecução de regras de convivência. Isso geraria uma crescente vulnerabilidade das instituições pelo fato de tornar necessário abandonar o compromisso com realizações substantivas para ater-se às regras aceitáveis e um tanto quanto incertas em termos dos seus resultados. É nesse sentido que as instituições são consideradas regras que orientam a mediação de conflitos e a tomada de decisão a respeito de bens ou interesses coletivos.

Bruno Reis (1997) ressalta que a progressiva centralidade das regras e procedimentos no contexto democrático decorre da crescente relevância moral dos direitos e desejos de cada indivíduo em relação à coletividade. Essas questões instauram fortes dificuldades para a política que podem ser sintetizadas pela seguinte passagem de texto:

Assim, a política moderna depara-se com um paradoxo básico. De um lado, diante da democratização do poder, e da conseqüente burocratização da autoridade, enfrentamos o desafio de constituir lealdade para com entidades impessoais – o que nos faz presumir uma lealdade comparativamente frágil, posto que não derivada da interação face-a-face que tende a produzir o

sentimento de “honra” pessoal entre dois indivíduos. Por outro lado, a

especialização funcional envolvida na forma burocrática de dominação produz elos de dependência recíproca entre os diversos componentes do sistema político que tornam sua completa remoção muito mais difícil de consumar-se (REIS, B., 1997, p. 64, 65).

Portanto, os problemas desencadeados pelo arcabouço institucional da democracia contemporânea, bem como, a sua relação com o processo de burocratização são muito mais amplos e persistentes do que sugere a crítica apresentada pela perspectiva da democracia deliberativa. O aspecto recorrente ou mesmo inexorável contido no processo de institucionalização é apresentado com clareza por Bruno Reis:

Independentemente, porém, de seus ideais iniciais, todo arranjo institucional se presta, com o tempo, a um processo de esclerose, não só pela mudança estrutural no substrato social subjacente, mas talvez sobretudo em virtude da apropriação estratégica dos dispositivos institucionais por atores interessados que controlam volumes desiguais de recursos (REIS, B., 2007, p. 5).

Para complementar o raciocínio desenvolvido nesta seção e especificar a relação entre instituições e coerção são relevantes, também, as formulações de Margaret Levi (1991). Lembra a autora que em um mundo dotado de instituições a existência de ordem social é

assegurada por meio da redução do poder de barganha dos indivíduos e da imposição de mecanismos coercitivos. A solução de conflitos passa a depender da autorização dada a determinados atores para limitar a tomada de decisão de outros atores. Para tanto, os indivíduos criam instituições e estas limitam as escolhas subseqüentes destes indivíduos e de gerações futuras (LEVI, 1991, p. 79,80).

As instituições resolvem problemas de ação coletiva trazendo à tona contribuições de indivíduos que, por sua vez, não conseguem realizar seus desígnios a não ser que alguém (ou algumas pessoas) tenha o poder de coordenar, ou coagir, ou mobilizar um grupo de pessoas para agir conjuntamente (...) as instituições são geralmente caracterizadas pela dualidade de ao mesmo tempo conter e criar poder (LEVI, 1991, p. 83.)

Para delinear a lógica dos processos de mudança e de tomada de decisão que fazem parte da trajetória das instituições, Levi recorre à ideia de “consenso contingente”. Segundo esse ponto de vista, a tomada de decisão seria assegurada pelo entendimento de que cada um fará a sua parte no processo, por isso, o consentimento seria induzido com mais eficácia pela norma “fairness”25

. A eficiência dessa norma para regular comportamentos decorreria do fato de oferecer “uma regra para os momentos em que o consentimento se faz necessário (...) assim produz um tipo de consentimento que contém tanto um elemento normativo quanto um elemento utilitário.” (LEVI, 1991, p. 84). Ela denomina este tipo de acordo de “consenso contingente”. A submissão a esta norma seria contingente porque dependeria do consentimento dos interessados na provisão de um determinado bem através de uma barganha social. Essa forma de construção de acordos explicaria melhor o sucesso na implementação de determinadas políticas e o motivo do consentimento dos indivíduos em relação às leis, além daqueles tradicionalmente elencados: a) coerção – emprego da força institucional; b) a coação e os pagamentos paralelos – na perspectiva da teoria da escolha racional; c) a introjeção das normas – na perspectiva sociológica (LEVI, 1991, p. 83-86)

Uma norma de fairness é em geral coletivamente informada e adaptada. Ela se desenvolve através de um processo social e num contexto social de forma

mais evidente do que um princípio moral; ela é relacional e contextual.”

(LEVI, 1991, p. 85)

25_{Nota do tradutor, Fabiano Guilherme Mendes Santos: “Para Levi, agir de maneira fair corresponde a estar} cumprindo expectativas alheias, porque os outros também o fazem.” (Levi, 1991, p. 83, 84)

Quanto à eficácia da norma, a autora afirma que o consenso contingente poderia ser abandonado nas seguintes situações: a) em um colapso dos fatores subjacentes à obediência, pois aqueles que desejam a mudança se utilizam da desobediência como recurso de barganha; b) no caso de uma mudança na consciência do grupo, mudando a sua percepção sobre o que é justo ou de como devem ser tratados; c) quando se perde a confiança na obediência alheia, como por exemplo, em caso de abuso do poder institucional; e) com o incremento nos recursos de um grupo, permitindo o mesmo passar a rejeitar a barganha vigente. Além disso, sendo a norma definida e acatada através de comportamentos, “se outras pessoas não estão agindo de acordo com a norma, é sinal de que sua força enquanto regra encontra-se reduzida” (LEVI, 1991, p. 86, 87)

Essa compreensão de que as instituições, necessariamente, dizem respeito à criação de espaços ou arenas que envolvem a criação e contenção do poder e a interação estratégica torna-se ainda mais compreensível a partir da discussão realizada por Fabio Reis (2000) do conceito de política. Segundo o autor, o que caracteriza a política enquanto distinta de outros objetos de estudo é que a maior ou menor presença da política se relaciona com a realização dos objetivos de determinados atores no confronto com outros atores. Portanto, a coexistência de interesses divergentes é um problema intrínseco à política. Se os indivíduos não quiserem viver em um estado de guerra, eles devem encarar o problema da coordenação de interesses. (REIS, F., 2000, p. 52). Segundo o autor, haverá sempre

(...) um problema de minimizar as “externalidades” que o comportamento de

uns acarreta para os outros e de se alcançar, pelo menos neste sentido, o bem coletivo (...) problema a ser enfrentado, em diferentes níveis, por qualquer

conjunto de “feixes de preferências” que devam coexistir (REIS, F., 2000, p.

52).

Fábio Reis localiza o problema político na junção da institucionalização política – entendida enquanto existência de regras do jogo para balizar a interação estratégica – com as características que permitem as instituições se manterem “porosas” e abertas à “pluralidade de interesses”.

O indispensável é que se tenha claro que instituições políticas são aquelas que têm a ver com o conflito ou as relações estratégicas como tal em uma de duas maneiras possíveis, ou constituindo-se como instituições ou organizações para participarem como agentes de uma relação desse tipo ou

A institucionalização de arenas para o debate político é condição essencial para estabelecer pactos e mitigar a propensão ao agravamento dos conflitos. No entanto, se por um lado as instituições parecem ser a solução para a operacionalização das regras, por outro, elas se transformam em um relevante problema de interpretação. Segundo Fábio Reis as dificuldades aparecem quando nos deparamos com a dupla dimensão das instituições:

...como o contexto inelutável em que se desenvolve a interação entre os agentes ou sujeitos e que condiciona sempre as formas de que se revestirá essa interação. Mas aparece também, por outro lado, como objeto sobre o qual se exerce a ação dos agentes, traduzindo-se num esforço permanente (...) de organização e construção institucional (REIS, F., 2000a, p. 124).

Segundo F. Reis, a delimitação desse problema aponta para um desafio que reside, exatamente, na relação dialética entre o institucional como contexto da ação e o institucional como objeto da ação. Significa que aquilo que é objeto da ação - as regras, os procedimentos ou uma constituição que orientam a ação estratégica dos atores políticos - só pode ser designado como instituição depois de apresentar o aspecto coercitivo da instituição como contexto. Nessa dialética encontra-se circunscrita a ação política compreendida no seu aspecto construtivo, ou seja, diferente do sentido restrito do embate estéril entre interesses divergentes. (REIS, F., 2000, p. 96).

A relação entre os argumentos destacados acima com o conceito de interesse será apresentada na próxima subseção.

2.5.2 Interesses, participação política e aperfeiçoamento das instituições políticas da