A Carta Magna promulgada em 1988 marcou um amplo processo de discussão entre as esferas dominantes da sociedade brasileira, cuja pauta política tinha como principal destaque a descentralização do poder público e a redemocratização das relações intergovernamentais.
Entretanto, o legado interno granjeado das duas últimas décadas era de uma crise econômica fiscal e monetária, adicionado por uma conjuntura internacional balizada por um processo de globalização e liberalização que restringia a capacidade do Estado-nação brasileiro de implementar medidas sociais e econômicas, fossem estas pontuais ou universais.
Na busca de soluções, o governo brasileiro promoveu uma reformulação no seu sistema federativo, conjuntamente com a reforma do Estado.
A respeito da reforma do Estado pode-se afirmar que esta se constituiu empiricamente em um conjunto de mudanças na própria organização política e social dessa instituição jurídico-burocrática, aplicando para isso, uma redisposição e reavaliação dos atributos de quatro estruturas fundamentais: a estrutura pública, exaltando a diferença entre o que deve ser público e o que é coletivo; a estrutura política, baseado no conceito de governabilidade; a estrutura administrativa, exprimindo a noção de governança; e a estrutura econômica, pautada na estabilidade monetária, na internacionalização da economia e no crescimento financeiro sustentável.
Com relação à reforma da estrutura pública esta passou a principiar-se na diferenciação dos bens e serviços que deveriam ser classificados como públicos ou coletivos. O que fosse público quando puro deveria ser representado nas ações do Estado, como a justiça, a segurança e a defesa nacional. Por sua vez, o que fosse taxado como coletivo deveria ficar restrito a atuação privada, como o transporte, a comunicação e as matérias- primas. Contudo, como intermediário existiam serviços que por ter um caráter meritório (positivo) para a sociedade materializar-se-ia em uma partilha (público e privado), como energia (o governo produziria e o setor privado distribuiria), infraestrutura (o governo construiria e o setor privado administraria), e saúde e educação (onde ambos os segmentos disponibilizariam, com graus distintos de qualidade e diversidade – em suma, objetivos).
A mudança na estrutura política, por sua vez, estava focada, principalmente no princípio de governabilidade. Princípio este entendido de modo empírico como a capacidade política de governar, ou seja, a relação de legitimidade do Estado e de seu governo, diante à sociedade. Logo, o conceito de governabilidade apresentado estava atrelado à adesão que um governo detém de sua população. Buscando mudar uma situação prosaica dos Estados latino- americanos (insira-se nesse contexto o Brasil), que em vários momentos e em diferentes governos enfrentaram crises políticas, que nada mais eram que conflitos de governabilidade, o processo de definição e escolha dos novos governantes passaria a ser feito internamento por partidos e diretamente pelo povo. Não obstante, tal fato não era o principal fator invocativo, mas, a incorporação da própria sociedade no processo decisório, baseado na participação de conselhos, diretórios e associações na fixação de prioridades orçamentárias. No entanto, ressalta-se o antagonismo entre a legitimidade real e o caráter figurativo geral desse artificio político, uma vez que, a participação coletiva não representava um verdadeiro avanço democrático já que as metas e objetivos, bem como, a definição dos recursos e as alternativas de suas aplicações já seriam previamente estabelecidas no próprio bureau do governo.
A reforma na estrutura administrativa centralizava-se no princípio de governança. Esse relacionada à capacidade de colocar as condições da governabilidade em ação, vinculando à probabilidade normativa de “bom governo”, no sentido da implementação dos modelos de eficácia, eficiência, inovação e confiabilidade, buscando evitar a continuidade de métodos distorcidos, usualmente presentes nas esferas governamentais: como clientelismo, nepotismo e corrupção. Em resumo a governança seria entendida como a capacidade financeira e administrativa para pôr em prática, de forma competente, as deliberações governamentais. Designadamente, na década de noventa, reafirmou-se a relevância da adoção da administração gerencial, em substituição do secular conservantismo burocrático. Destarte, concluiu-se que a
realização dos objetivos da reforma do Estado perpassava, impreterivelmente, pela reforma do caráter de administrá-lo e pelo questionamento do padrão burocrático vigorante até então. Como ação prática destacou-se a implementação conjugada do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), da Lei Orçamentária Anual (LOA) e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), aprovada em 2000 e posta em funcionamento em 2001.
Por fim, as transformações nas estruturas econômicas surgiram ainda nos anos oitenta com a exacerbação das ideias neoliberais disseminadas e aplicadas a partir no Consenso de Washington, especialmente, como solução dos problemas da dívida externa e da crise monetária interna (inflação) dos países em desenvolvimento (latino-americanos). Almejando sanar tais dificuldades o Estado brasileiro passou por vigorosa reestruturação no uso de suas políticas, instrumentos e recursos econômicos. Conexo às políticas, passaram a serem priorizados os aspectos estabilizadores e alocativos intersetorial (entre setores, no caso público e privado) em detrimento aos distributivos (de renda e riqueza) e alocativos intrasetorial (dentro do mesmo segmento, no caso público). Atrelados aos instrumentos, ganhou força a equidade da política fiscal (com a necessidade de superávit primário), a regulação da política cambial (com a obrigação de superávit comercial) e a subordinação da política monetária ao combate inflacionário (representada na austeridade da oferta de moeda e a rigidez da disponibilidade créditos). Conectados aos recursos, vislumbraram-se as determinações de pisos para insumos estratégicos (como o salário mínimo) e a fixação de parâmetros para preços universais (como a taxa de câmbio e a taxa básica de juros - Selic). Salienta-se que no agregado o somatório dessas medidas representou ganhos de planejamento para o governo, mas, com graves custos sociais (BATISTA, 1994).
Desse modo, pode-se constatar que a reforma do Estado brasileiro foi uma reforma estrutural que tinha como cerne o curso das transformações arraigadas na discussão acerca da construção de um novo modelo de Estado, com novas diretrizes em torno de funções, deveres e obrigações da esfera pública, notadamente, auto-restritivas em amplitude e intensidade.
Sobre este cenário, Bezerra (2011, p. 34), assevera que:
Essa orientação no seu conjunto correspondia às grandes diretrizes das agências multilaterais que, desde a Grande Crise de 1982, alargaram seu espaço de imposição e monitoramento da política econômica e social dos “países devedores”. Essas duas direções de medidas, uma voltada para a liberalização e desregulamentação, e outra, voltada para a redução ou extinção dos serviços do Estado configuram a primeira geração de reformas ditadas pelas instituições multilaterais.
Em consonância e paralelo ao contexto exposto, a reformulação do sistema federativo nacional procedeu-se formalmente a partir de 27 de julho de 1988 com a vigora da
Constituição Federal Cidadã, onde foi estabelecida uma estrutura tríplice de poder, com os municípios sendo elevado a entes federados em posição de igualdade aos estados e a União, configurando-se em um pacto federativo inédito. Dessa maneira, foi estabelecido um conjunto novo de normas federativas teoricamente pautadas pelos princípios do compartilhamento e reciprocidade, que devido às peculiaridades devem ser observadas em três momentos distintos: o período que antecedeu o Plano Real (1988-1993), o período do governo do Partido da Social Democracia Brasileiro - PSDB (1994-2002) e o período do governo do Partido dos Trabalhadores - PT (a partir de 2003).
O primeiro momento (entre 1988 e 1993) foi marcado pela austeridade e descentralização fiscal, quando foram sentidos plenamente os efeitos das mudanças introduzidas pela nova Constituição, que processou o aperfeiçoamento dos mecanismos institucionais vinculados com a administração orçamentária e financeira. Como medidas de rigidez destacam-se:
a) A definição, pelo Senado Federal, de restrições plenas para o montante da dívida mobiliária dos estados e municípios, da dívida consolidada da União e a obrigatoriedade de licença prévia para o acordo de operações internacional de crédito pela União (art. 52, V, VI e IX);
b) A competência do Congresso Nacional para dispor sobre o montante da dívida mobiliária federal (art. 48, XIV);
c) O impedimento de empréstimos diretos ou indiretos do Banco Central ao Tesouro Nacional ou a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira (art. 164, § 1.º);
d) A imperativa elaboração anualmente de uma Lei de Diretrizes Orçamentárias, estabelecendo os parâmetros basilares para a laboração e execução da Lei Orçamentária Anual e dispondo sobre as mudanças na legislação tributária e sobre a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (art. 165, § 2.º);
e) A inclusão do orçamento de investimento das empresas estatais à Lei Orçamentária Anual (art. 165, § 5.º, II);
f) A limitação máxima da destinação 60 % da receita corrente líquida para honrar gastos com pessoal ativo e inativo da União, estados e municípios (art. 169). Dessa forma, a Constituição Federal de 1988 significou um avanço de prudência e responsabilidade financeira, buscando atribuir planejamento, regras e limites sobre a aplicação presente e futura dos recursos públicos, independente do âmbito governamental.
Todavia, o mesmo não se pode dizer com relação ao federalismo fiscal dela decorrente. Com efeito, foi transferida aos estados e municípios uma expressiva soma de recursos, sem o equitativo repasse de responsabilidade para a manutenção das atividades por eles anteriormente custeadas, bem como, para as novas atribuições conferidas. Esse fato proporcionou questionamentos tanto da esfera federal que perdeu mais de 30% de suas receitas tributárias, como das esferas subnacionais que intensificaram competências anosas e assumiram obrigações novas, que de modo prático representaram crescimento intensivo e extensivo de gastos.
Como fato empírico, a transferência de competências tributárias provocou a proscrição da participação da União no produto da arrecadação dos titulados impostos únicos, que era de:
a) 40% no de lubrificantes e combustíveis líquidos e gasosos; b) 40% no de energia elétrica;
c) 100% no de serviços de comunicações; d) 30% no de transportes; e
e) 10% no de minerais.
Os fatos geradores desses impostos foram congregados à base de cálculo do imposto estadual denominado Imposto Relativo à Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS.
Conservaram na jurisdição da União seis impostos: Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza - IR; Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI; Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro ou Relativas a Títulos ou Valores Mobiliários - IOF; Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR; Imposto sobre a Importação - II; Imposto sobre a Exportação - IE; e o Imposto sobre Grandes Fortunas - IGF, que mesmo previsto na Constituição, nunca chegou a ser instituído.
Exacerba-se a proeminência do IR e do IPI sobre os demais impostos que são muito mais instrumentos de política econômica, com o desígnio de direcionar o desempenho dos agentes econômicos, do que fonte de arrecadação. Como respaldo ao mencionado em 1993, a arrecadação desses dois impostos correspondeu a 83% da receita de impostos e taxas da União, dos quais 21,5% e 22,5% foram destinados por lei aos estados e municípios, respectivamente. Além disso, as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste passaram a auferir 3% da arrecadação desses dois tributos, para aplicação em financiamentos ao setor privado. Finalmente, os estados passaram a granjear 10% da arrecadação do IPI, proporcionalmente às suas exportações de produtos industrializados.
A Constituição de 1988 ainda destinou 50% da arrecadação do ITR aos municípios e 100% da arrecadação do IOF incidente sobre ouro, quando definido em lei como ativo financeiro ou instrumento cambial, aos estados e municípios, sendo o rateio proporcional a 30% e 70%, respectivamente.
Como consequência, a participação da União na distribuição da receita disponível, em regime de caixa – assim compreendida a arrecadação própria adicionada e/ou subtraída das transferências constitucionais para outras esferas de governo –, passou de 69,2% do total em 1980 para 56,2%, em 1995, representando uma redução de 18,79%. Simultaneamente, a participação relativa dos estados elevou-se de 22,2% para 27,4%, e a dos municípios duplicou, passando de 8,6% para 16,4%, no mesmo intervalo.
Como arremate, Serra e Afonso (1999) exaltam duas dimensões no processo de redistribuição dos recursos públicos: a primeira ocorreu entre os entes federativos, e outra, em termos regionais. Dentro da federação, os ganhos relativos foram favoráveis, sobretudo, a esfera municipal, pouco se demudando a posição do plano estadual, especialmente com relação à receita tributária disponível. Em termos regionais, os recursos adicionais foram direcionados em maior escala aos governos estaduais e municipais das regiões menos desenvolvidas, invertendo, no rateio da receita tributária disponível e do dispêndio, a elevada concentração da arrecadação e do produto interno nas regiões mais desenvolvidas.
O segundo momento (entre 1994 e 2002) inicia-se com a implementação do Plano Real e a consolidação de Fernando Henrique Cardoso a frente do Poder Executivo tendo como urgência a solvência do duplo regime fiscal criado pela própria Constituição de 1988, caracterizado por um regime fiscal tradicional, que conferiu poderes tributários à federação e instituiu instrumentos e recursos de participação nas receitas, com a concomitância, de outro regime, relacionado especificamente ao financiamento de políticas sociais, ao qual se atrelaram normas frágeis. Em outras palavras, ao mesmo tempo em que a Constituição Federal estabeleceu o compartilhamento da arrecadação entre os entes federativos, aumentando a parcela dos governos subnacionais, ela também ampliou a responsabilidade do governo federal no penhor de direitos sociais, com paralela secessão de mecanismos para a criação de contribuições reservadas exclusivamente à União para financiar o acesso universal aos serviços públicos. Dessa forma, como mais da metade das receitas arrecadadas pelos mais importantes tributos federais (Imposto de Renda e Imposto sobre Produtos Industrializados) eram transferidos para estados e municípios, a União teve de dispor cada vez mais das contribuições sociais para desempenhar suas responsabilidades constitucionais. Este
panorama obstruiu a disposição governamental à descentralização, como igualmente induziu a uma degradação inoportuna na qualidade do sistema tributário brasileiro.
São demonstrações agudas do retrocesso ao processo de descentralização fiscal e da força da União neste período à criação do:
a) Fundo Social de Emergência (FSE) - posteriormente cognominado de Fundo de Estabilização Fiscal e em seguida de Desvinculação dos Recursos da União (DRU); e b) A instituição da denominada Lei Kandir, que isentou as exportações do pagamento do
ICMS, em setembro de 1996.
O Fundo Social de Emergência foi um instrumento empregado no intuito de disponibilizar parte das receitas de impostos e contribuições destinadas a determinado órgão, fundo ou despesa. A desvinculação de receitas volveu-se como uma necessidade da União para enfrentar a ausência de recursos disponíveis para a efetivação das ações sociais de bem- estar coletivo em áreas essências. A severidade da vinculação das receitas implicou na inflexibilidade da alocação de recursos públicos, configurando-se como um incomensurável enigma de gestão governamental, prejudicando tanto a execução das políticas públicas quanto o uso dos instrumentos de política fiscal.
Os acoplamentos dos proventos tributários, adicionados aos dispêndios operacionais incomprimíveis – despesas com pessoal, benefícios previdenciários, juros e amortizações da dívida, dentre outros –, limitaram qualquer possibilidade de equilíbrio por parte do governo federal em alocar recursos de acordo com suas prioridades sem ocasionar endividamento adicional para a União. Assim, os intentos da desvinculação foram:
a) A admissão de uma partilha mais ajustada dos recursos orçamentários, impedindo que algumas despesas ficassem com demasia de recursos vinculados, enquanto outras apresentassem carência de recursos;
b) O consentimento de melhorias nas primazias de cada exercício, possibilitando uma melhoria na apreciação do custo de oportunidade das ações públicas; c) A tolerância do financiamento de despesas incondicionais sem o endividamento
extensivo da União; e
d) A concretização de superávits primários, notadamente com a introdução das metas fiscais na Lei Orçamentária Anual (LOA), a partir do exercício de 1999. Como sucessão, em 1995 foi estabelecido o Fundo de Estabilização Fiscal (FEF), e no ano de 2000 a Desvinculação de Recursos da União (DRU). Ambos foram instrumentos que objetivaram precipuamente o aumento da desvinculação legal das receitas tributárias do
governo federal. A tabela abaixo apresenta o histórico cronológico dos instrumentos de desvinculação de receitas, instituídos a partir de 1994.
Tabela 1 - Desvinculação das receitas tributárias 1994/2007
DENOMINAÇÃO DISPOSITIVO VIGÊNCIA
Fundo Social de Emergência (FSE) ECR nº 1/1994 1994 e 1995
Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) EC nº 10/1996 1996 e 1º semestre 1997
FEF – Prorrogação EC nº 17/1997 2º semestre 1997 a 1999
Desvinculação de Recursos da União (DRU) EC nº 27/2000 2000 a 2003
DRU – Prorrogação 1 EC nº 42/2003 2003 a 2007
DRU – Prorrogação 2 EC nº 56/2007 2008 a 2011
Fonte: Fernando Álvares Correia Dias. Texto 38. Consultoria legislativa do Senado Federal, fevereiro de 2008.
O baldrame legal da DRU, atualmente em vigor, é a EC nº 56, de 2007, que desatrelou de órgão, fundo ou despesa, 20% da arrecadação de impostos, contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico, já constituídos ou que vierem a serem estabelecidos, seus acréscimos e concernentes aditamentos legais.
Além disso, a Emenda nº 56 ressalvou da desvinculação as transferências basais dos estados, do Distrito Federal (DF) e dos municípios previstas na Constituição Federal. Tais transferências são referentes ao: Imposto de Renda (IR), Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto sobre Operações Financeiras (IOF-ouro) e Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR). Desse modo, a desvinculação não afetou essas transferências constitucionais, de forma que estados, DF e municípios, não sofreram detrimentos nas suas receitas partir da DRU.
No entanto, foram incluídas as contribuições de intervenção no domínio econômico entre as receitas sujeitas à desvinculação, com isso, a contribuição incidente sobre combustíveis (CIDE-Combustíveis) foi desvinculada, procedendo em perdas para os estados e municípios. Em contrapartida a Emenda nº 56 ressalvou da desvinculação a destinação da contribuição social do salário-educação, devida pelas empresas, ao financiamento do ensino fundamental público.
Como alusão contextual, a preservação incondicional das principais transferências constitucionais aos estados e municípios foi a principal diferença da DRU em relação ao FSE e ao FEF, que acarretaram perdas de recursos para os entes subnacionais. Essa conservação, juntamente com a exclusão do salário-educação e das contribuições previdenciárias, foi fundamental para a aprovação da DRU no Congresso Nacional, em 2000, bem como para sua prorrogação em 2003 e 2007.
A Lei Kandir (Lei Complementar 87/96), por sua vez, foi regulamentada 13 de setembro de 1996, tendo como metas principais o crescimento dos setores produtivos nacionais voltados para o mercado externo e o superávit no balanço comercial internacional, através da redefinição da aplicação do ICMS com a exoneração do seu pagamento sobre as exportações de produtos primários e semielaborados ou serviços. Em contrapartida, a isenção do ICMS sobre determinados produtos exportados proporcionando perdas de proventos tributários para os estados e municípios.
Outra característica que marcou este segundo período foi à guerra fiscal no plano horizontal entre os governos estaduais na busca competitiva por investimentos produtivos oriundos do exterior ou de outras partes do território brasileiro. Esse cenário originou-se da renúncia da União na continuidade da aplicação de políticas regionais desenvolvimentistas, decorrendo desse fato a atuação dos governos estaduais através da revogação parcial ou integral de alíquotas fiscais, bem como, da doação de terrenos e infraestrutura produtivista para aliciar investimentos privados e promover o incremento industrial. Os resultados imediatos de investimentos privados nacionais e estrangeiros fomentados no início dos anos noventa deu ímpeto a essa guerra. O receio da perda de espaço na contestação por esses investimentos, correlacionado as externalidades positivas localizadas nos principais centros industriais, gerou a expansão da disponibilidade de vantagens por estados menos desenvolvidos, sobretudo, nordestinos. Uma vez principiada, a guerra fiscal tendeu a ampliar- se, na medida em que os investidores circundaram em busca de concessões ainda melhores enquanto produtores em outros estados exigiam vantagens iguais para manter sua localização espacial. Assim, os conflitos na federação foram majorados na medida em que as ameaças de mudança de localização tenderam a igualar as condições ofertadas. Como resultado final, os benefícios fiscais geraram efeitos individuais e coletivos nefários, decorrente do engajamento global dos estados na guerra, o que homogeneizou os benefícios, tornando estes ineficazes como instrumento de atração produtiva. Logo, as decisões sobre investimento voltaram ao básico: boa infraestrutura e boas condições sociais, prejudicando novamente os estados menos desenvolvidos e perpetuando as disparidades regionais já anômalas.
O terceiro momento (a partir de 2003) foi iniciado com a ascensão de Luiz Inácio Lula da Silva a Presidência da República por dois mandatos sucessivos. Pouco mais de três meses após a sua posse, em abril de 2003, a nova gestão encaminhou ao legislativo (Congresso) uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC), objetivando reformular o sistema tributário nacional, especialmente, alterando os critérios de repartição federativa das receitas. Posterior
a uma tramitação sucinta, a PEC nº 41 foi promulgada em 19 de dezembro de 2003, ratificando-se como Emenda Constitucional nº 42.
As medidas alvitradas na PEC nº 41 aludiam majoritariamente para mudanças no capítulo 1º do Título VI da Constituição Federal de 1988, destinado ao Sistema Tributário Nacional. A PEC n° 41 era composta por 18 artigos que sugeriam alterações substanciais, como a padronização da legislação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviço (ICMS), restringindo o número de alíquotas aplicadas para cinco (no máximo) e uniformizando a cobrança sobre o mesmo produto ou serviço, independente do estado (o que eliminaria a guerra fiscal). Caberia ao Senado estabelecer quais seriam as cinco categorias de mercadorias correspondentes às taxas distintas, sendo necessário o aval de 60% do Conselho