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A infidelidade pode ser definida como o ato praticado pelo ocupante de cargo eletivo, consistente em mudar sua filiação partidária, sem justa causa. Na verdade, a idéia de infidelidade pode até ser encarada sob um enfoque mais amplo. Não há diferença de conteúdo entre a migração praticada por um parlamentar, por exemplo, e aquela praticada por um militante qualquer. Entretanto, não há dúvida de que as conseqüências - jurídicas, inclusive - da primeira são muito mais contundentes que as da segunda. Por esta razão, limitaremos a análise aqui empreendida ao fenômeno localizado nos círculos dos cargos eletivos.

É importante fazer um esclarecimento terminológico prévio. Muitos autores referem-se indiscriminadamente à fidelidade e à disciplina (e, conseqüentemente, à infidelidade e à indisciplina) como fenômenos idênticos ou, ao

194 menos, muito semelhantes. É o que parece fazer, por exemplo, Marcos Ramayana, quando aduz que:

“A infidelidade partidária está correlacionada com os deveres impostos pelo estatuto do partido político ao seu filiado (eleito ou não eleito). A lei faz menção à fidelidade e disciplina, o que enseja uma evidente interligação entre as expressões, que no fundo resvalam no acatamento das diretrizes e dos objetivos partidários” 204.

Tem razão o autor quando diz que ambos os fenômenos estão interligados. Entretanto, a Constituição faz referência expressa às duas figuras (art. 17, § 1º). E como é postulado interpretativo elementar supor que os textos legais (e constitucionais, sobretudo) não contêm expressões desnecessárias, faz-se necessário encontrar um campo próprio de incidência de cada uma delas.

Assim, para os fins deste estudo, a idéia de obediência aos preceitos estatutários e deliberativos das instâncias decisórias do partido está mais ligada ao fenômeno da disciplina, enquanto o conceito de fidelidade está mais ligado à noção de permanência formal do filiado na legenda. Assim, é perfeitamente concebível a existência de um parlamentar fiel e indisciplinado (que permanece no partido, mas não segue suas diretrizes) ou o contrário, disciplinado e infiel (que obedece às determinações partidárias, mas que, em um dado momento, para aumentar suas chances de reeleição, migra para uma outra legenda).

É mais ou menos o que afirma Augusto Aras:

“O índice de evasão de deputados (saída do congressista do partido, por desligamento ou ameaça de expulsão) e a disciplina em plenário (capacidade dos partidos de controlar os votos de seus membros no parlamento) são situações distintas a serem observadas” 205.

204_{Direito eleitoral. 8ª edição. Niterói, RJ: Editora Impetus, 2008, p. 315.}

205 _{Fidelidade partidária – a perda do mandato parlamentar. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris,}

195 Antes de tudo, é importante esclarecer: o fenômeno da migração partidária não é fenômeno recente e nem é exclusividade do sistema político brasileiro, conforme relata Manoel Gonçalves Ferreira Filho:

“O Tribunal Eleitoral, criado pela Constituição checa de 1920, tinha a competência de excluir das câmaras os deputados que, por motivos fúteis, desonrosos ou mesquinhos, houvessem deixado de pertencer ao partido que os elegera, segundo previa o § 3°, “b”, de sua lei orgânica. Esse dispositivo foi várias vezes aplicado, segundo relata Peska” 206.

Para estudar esta característica degenerada dos sistemas partidários é importante ter em mente a premissa assumida como verdadeira pela grande maioria – senão a totalidade – dos juristas e cientistas políticos que se dedicam ao estudo do tema: o comportamento dos ocupantes de cargos públicos é condicionado pelo objetivo de assegurar sua própria reeleição, quando autorizada. É claro que isso não significa que os políticos não sejam capazes de adotar medidas impopulares ou de se posicionar acerca de temas públicos de acordo com suas sinceras convicções. Também não quer dizer que todos eles se renderão à patronagem e ao fisiologismo para maximizar suas chances de preservação do mandato. Entretanto, é inegável que sua conduta é fortemente influenciada pela avaliação dos potenciais impactos de suas decisões sobre suas chances de reeleição.

Além disso, é importante também considerar que uma série de razões desmotiva a permanência dos políticos nos partidos. A principal delas é a falta de incentivos gerais para a realização de uma carreira verdadeiramente partidária. Isso porque as atuais regras eleitorais oferecem amplos espaços para o sucesso do candidato outsider, que desenvolveu uma carreira de sucesso em outros ramos que não o político e, de repente, com financiamento próprio, lança-se candidato e elege-se para uma vaga anteriormente ocupada por um político de carreira dentro do partido. É o caso, por exemplo, da candidatura de artistas de televisão, de radialistas, de empresários etc. Normalmente eles são eleitos pela primeira vez com uma votação

196 expressiva, baseada na popularidade que acumularam em suas profissões de origem, mas têm mais dificuldade para se reelegerem, dada a sua não rara inexperiência no desenvolvimento das atividades político-eleitorais. Isso é franqueado aos partidos pelos amplos instrumentos de recrutamento de seus filiados, pela ampla possibilidade de apresentação de candidaturas e pelos incentivos ao financiamento individual das campanhas. Mais ainda, o comportamento muitas vezes errático e volátil dos eleitores também favorece este movimento.

O resultado deste cenário são as altas taxas de renovação histórica dos parlamentos. Por exemplo, na Assembléia Legislativa paulista, nos períodos de maior abertura e competição democráticas, a taxa de renovação bruta (sem considerar quais parlamentares da legislatura anterior foram candidatos à reeleição) tem se mantido entre 40% e 50%. Este é um número extremamente alto e, com ligeiras oscilações, podem ser reproduzidos para as demais Casas Legislativas de todo o país.

Gráfico – Taxa bruta de renovação da Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo – 1950-2002 207

207

CALIMAN, Auro Augusto (Coordenador). Legislativo paulista: parlamentares – 1835-2005. 3ª edição. São Paulo: Assembléia Legislativa, 2005, p. 121.

197 Estas altas taxas de renovação trazem ao detentor de mandato eletivo uma grande insegurança quanto ao seu futuro político. Daí as suas tentativas – às vezes exageradas – de maximizar as suas possibilidades de reeleição. É com fundamento nestes postulados, pois, que deve ser investigada não apenas a infidelidade, como também a maior parte dos demais aspectos degenerados dos partidos políticos. A tabela abaixo demonstra que o índice de deputados federais que migraram de partido entre 1983 e 2003 girou em torno do patamar dos 30%.

Tabela – Número e porcentagem de deputados federais que mudam de partido – por legislatura – 1983 – 2003 208 Tipo de deputado Legislatura _Total (N) 1983-1987 1987-1991 1991-1995 1995-1999 1999-2003 Não-migrante 68,8% 72,5% 67,7% 73,1% 74,2% 2.120 Migrante 31,3% 27,5% 32,3% 26,9% 25,8% 852 Total (N) 528 560 620 621 643 2.972

Os índices demonstram que, no período analisado, nada menos que 852 deputados federais mudaram de partido. Em alguma medida, estes índices são confirmados pelo indicador a seguir transcrito que demonstra o tempo de filiação prévio dos deputados federais eleitos em 1998 e 2002.

Tabela – Tempo prévio à eleição de filiação partidária (%) – Câmara dos Deputados – 1998-2002 209

Tempo de filiação 1998 2002

Um ano 19,1 19,6

Dois anos 13,6 3,0

Três anos 6,2 8,5

Quatro anos ou mais 61,1 68,4

208

MELO, Carlos Ranulfo. Retirando as cadeiras de lugar – migração partidária na Câmara dos Deputados (1985-2002)... op. cit., p. 65.

209

SANTOS, André Marenco dos. Regras eleitorais, deputados e fidelidade partidária. IN SOARES, Gláucio Ary Dilon. RENNÓ, Lucio R. (Organizadores). Reforma política – lições da história recente... op. cit., p. 187.

198 Nestas duas disputas, cerca de 20% dos candidatos eleitos para a Câmara dos Deputados tinham um ano de filiação nos respectivos partidos que lhes deram legenda, conforme foi possível extrair da última tabela.

Estes resultados, por si só já seriam motivo de severa preocupação. Entretanto, quando analisados os números de mudanças de partidos o problema ganha contornos mais delicados ainda. De fato, conforme será possível extrair da próxima tabela, 138 destes 852 deputados mudaram de partido pelo menos duas vezes; 30 mudaram pelo menos três vezes e 10 mudaram pelo menos quatro vezes de partido durante uma única legislatura.

Enfocado o problema sob outro ângulo, é possível concluir que, em média, cada legislatura observou mais de 208 migrações de parlamentares entre os partidos. Considerados que a Câmara dos Deputados tem hoje 513 deputados federais, este número é muito significativo.

Tabela – Número total de migrações de partido por legislatura – Câmara dos Deputados – 1983-2003 210 Deputados que migram pelo menos uma vez Deputados que migram pelo menos duas vezes Deputados que migram pelo menos três vezes Deputados que migram pelo menos quatro vezes Total de mudanças realizadas por legislatura 1983-1987 165 3 0 0 168 1987-1991 154 15 4 1 174 1991-1995 200 44 9 4 261 1995-1999 167 33 6 1 207 1999-2003 166 43 11 4 231 Total 852 138 30 10 1.041

A premissa - mais acima aceita - segundo a qual um político orienta suas ações sem nunca perder de vista o objetivo de assegurar sua reeleição revela-se na próxima tabela que demonstra, ano a ano, em cada legislatura, em que períodos se concentram as migrações. Com exceção das legislaturas de transição entre regimes da década de 80, ficará claro que, a partir de então, as mudanças de legenda

210

MELO, Carlos Ranulfo. Retirando as cadeiras de lugar – migração partidária na Câmara dos Deputados (1985-2002)... op. cit., p. 66.

199 na Câmara dos Deputados obedeceram a um padrão cíclico muito nítido de tentativa de maximização da sobrevivência política.

Em primeiro lugar, excetuam-se desta regra as legislaturas da década de 80 por razões nitidamente conjunturais. Na primeira delas, o percentual maior de mudanças verificou-se no terceiro ano (1986), quando uma dissidência significativa do PDS transferiu-se para o PFL. Na segunda delas, boa parte das mudanças coincidiu com o fim da constituinte, a migração dos deputados do PMDB para os recém organizados PC do B, PSB e PSDB e o esvaziamento político verificado no final do Governo de José Sarney que acabou se refletindo em sua base de sustentação no Congresso Nacional.

Com exceção, portanto, destas circunstâncias excepcionais, é possível extrair da próxima tabela um padrão de comportamento que demonstra que as migrações concentram-se notadamente no primeiro e no terceiro anos de cada legislatura.

As migrações do primeiro ano são perfeitamente explicadas pelas acomodações políticas oriundas da formação da base de sustentação dos governos que tomam posse. Como, no presidencialismo, as eleições para o Executivo e Legislativo são independentes, o chefe do Executivo eleito usa todas as armas das quais dispõe para assegurar uma maioria folgada no Congresso Nacional Neste momento crucial a cooptação de partidos e parlamentares mostra todo o seu apetite. Baseadas na patronagem pura e simples ou na concessão programática recíproca, as migrações de partidos crescem exponencialmente durante esta fase de acomodações.

As migrações do terceiro ano, por sua vez, são simplesmente explicadas pela regra contida no art. 18 da Lei nº 9.096/95, que dispõe que, “para concorrer a cargo eletivo, o eleitor deverá estar filiado ao respectivo partido pelo menos 1 (um) ano antes da data fixada para as eleições, majoritárias ou proporcionais”. Esta norma é reproduzida no art. 9º, caput, in fine, da Lei nº 9.504/97.

Aliás, fazendo um breve parêntese, está aqui mais uma prova de que a saúde do sistema político não pode se submeter ao alvedrio exclusivo dos partidos políticos e de seus dirigentes. As instituições constitucionais devem auxiliá- los nesta tarefa. Isso porque o art. 20 da Lei nº 9.096/95, faculta aos partidos estabelecer, em seus estatutos, prazos de filiação partidária superiores ao estabelecido

200 no art. 18 acima transcrito. Assim, um simples acordo entre os dirigentes partidários permitiria a realização de alterações estatutárias comuns que mitigassem sensivelmente o problema da migração entre os partidos, mediante o estabelecimento de prazos maiores de filiação partidária para que uma candidatura fosse apresentada (quatro anos, por exemplo).

Em regresso, considerando o prazo mínimo de um ano de filiação partidária para o registro válido de candidatura, no terceiro ano de seus mandatos (um ano antes das eleições seguintes), boa parte dos parlamentares avalia as possibilidades de sucesso de sua candidatura de reeleição na legenda à qual se encontra filiado. Se sua impressão (uma vez que é impossível fazer uma avaliação precisa do futuro) for a de que suas chances de recondução ao cargo serão maiores em outro partido, então a migração se tornará mais vantajosa (ou menos arriscada).

É o que demonstram os números a seguir reproduzidos:

Tabela – Número e percentual das mudanças de partido em cada legislatura na Câmara dos Deputados – por ano – 1983-2003 211

Ano da mudança na legislatura Legislatura 1983-1987 1987-1991 1991-1995 1995-1999 1999-2003 N % N % N % N % N % Primeiro 0 0,0% 8 4,6% 55 21,1% 83 40,1% 102 44,2% Segundo 0 0,0% 71 40,8% 48 18,4% 29 14,0% 33 14,3% Terceiro 117 69,6% 58 33,3% 102 39,1% 89 43,0% 96 41,6% Quarto 51 30,4% 37 21,3% 56 21,4% 6 2,9% 0 0,0% Total 168 100,0% 174 100,0% 261 100,0% 207 100,0% 231 100,0%

Para concluir a exposição relativa à fidelidade no panorama político nacional, cumpre demonstrar quais são os partidos que, na história recente do Brasil, têm se mostrado mais e menos capazes de firmar vínculos sólidos com os parlamentares que se elegem sobre suas bandeiras. A tabela abaixo retrata a porcentagem e o número total de deputados federais que, entre 1985 e 2006,

211

MELO, Carlos Ranulfo. Retirando as cadeiras de lugar – migração partidária na Câmara dos Deputados (1985-2002)... op. cit., p. 67.