Para entendermos o papel dos partidos, devemos considerar, primeiramente, que o número de cadeiras da bancada partidária é condicionante do poder dos partidos no interior do Legislativo. O número de relatorias, por exemplo, está regimentalmente associado ao número de cadeiras do partido e, como vimos anteriormente, ser relator impacta o número de alterações. Regimentalmente, os relatores devem ser escolhidos respeitando a proporcionalidade partidária e garantindo rodízio entre os parlamentares dos diferentes partidos representados na comissão. Como o presidente da comissão deve ter que respeitar a proporcionalidade, os maiores partidos devem receber mais relatorias. Como relatores tem papel crucial nas modificações feitas no interior do Legislativo, segue que as maiores bancadas terão maiores chances de alterar os projetos.
O tamanho da bancada do partido no parlamento importa não só porque os recursos no parlamento são divididos levando esta variável em conta, mas também porque as
decisões são tomadas pela maioria. Então, a primeira coisa a ser considerada é se o tamanho dos partidos está relacionado à sua capacidade de alterar as propostas.
No Gráfico 12, podemos ver a porcentagem de dispositivos propostos e aprovados pelo Legislativo por partido111 do autor. Observamos também a média percentual de cadeiras do partido na data da apresentação do dispositivo, bem como o percentual de relatorias que ocupou no conjunto dos projetos analisados. O que se observa é que o PMDB foi o partido que mais fez alterações, seguido pelo PT. O partido que mais exerceu o papel de relator foi o DEM (antigo PFL), terceiro partido que mais fez alterações, seguido pelo PMDB. Entre os quatro maiores partidos, o PSDB é o que menos realiza alterações, apesar do grande número de cadeiras e de relatorias, ele é responsável por menos de 10% das alterações nos projetos do Executivo, proporção muito parecida com a do PP (antigo PPB), embora a diferença no percentual de cadeiras que os dois ocupavam seja de quase 10%.
O Gráfico 12 demonstra que o tamanho da bancada importa, uma vez que ele mostra que os quatro maiores partidos são os maiores responsáveis pelas alterações. Aos pequenos partidos fica reservado um papel secundário. No entanto, não há uma relação direta e linear entre tamanho da bancada e número de alterações.
111 Assim, como os demais gráficos e tabelas, para facilitar a visualização, apresento os nove maiores
Gráfico 12- Porcentagem de dispositivos do Legislativo por partido, relatorias e cadeiras (%)
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP
Nesse mesmo gráfico, também é possível ver que os quatro maiores partidos, PMDB, DEM, PSDB e PT, foram indicados para quase a mesma proporção de relatorias, respectivamente, 21%, 21%, 17% e 18%. É notável que há certa desproporcionalidade em relação ao número de cadeiras que controlavam, assim como também se nota que o número de alterações que realizavam não parece estar relacionado com o número de relatorias que receberam.
Contudo, como mostrei no capítulo anterior, os relatores são responsáveis por grande parte das alterações – em média, 83%. De fato, também quando separamos as alterações por condição do autor – relator ou parlamentar – e por partidos (Tabela 11 abaixo), observamos a mesma relação notada no capítulo anterior, ou seja, relatores alteram mais que os demais parlamentares. Há alguma variação entre os partidos, mas relatores alteram sempre mais do que parlamentares.
0 5 1 0 1 5 2 0 2 5 3 0 3 5 4 0 PMDB PFL>DEM PSDB PT PDS>PP PTB PDT PL>PR PSB
Tabela 11 - Porcentagem de dispositivos do Legislativo por partido e posição institucional Sigla do
partido Relator Parlamentar Total PMDB (3298) 90,1 (364) 9,9 (3662) 100,0 PFL>DEM (1191) 75,6 (384) 24,4 (1575) 100,0 PSDB (1085) 86,2 (173) 13,8 (1258) 100,0 PT (458) 63,8 (260) 36,2 100,0 (718) PDS>PP (543) 88,0 (74) 12,0 100,0 (617) PTB (426) 91,2 (41) 8,8 100,0 (467) PDT (234) 79,6 20,4 (60) 100,0 (294) PL>PR (216) 87,4 12,6 (31) 100,0 (247) PSB 71,9 (92) 28,1 (36) 100,0 (128) Total (171) 69,2 30,8 (76) (9355) 100,0 Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP
*No total temos as alterações promovidas por todos os partidos
Dada a força dessa relação, seria esperado que quanto maior fosse o número de relatorias, maior a quantidade de alterações. Mas não é o que observamos. A relação entre ser indicado para relatoria e o número de alterações, também, não é direta, como podemos verificar no Gráfico 13, onde observamos o número de relatorias por projeto e por partido, em três categorias. Na primeira (relatorias) se observa o total de relatorias distribuídas para cada partido. Na segunda (relatorias por projeto) é contabilizada apenas uma relatoria por projeto por partido, de modo que quando um partido foi designado mais de uma vez para a relatoria de um mesmo projeto, ele é contabilizado uma única. Na última barra (relatoria e alteração), temos o número de vezes que o partido foi designado e fez alterações por meio do relator. Os partidos estão ordenados por proporção média das bancadas na data da apresentação da alteração.
Gráfico 13 - Relatoria por projeto
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP
O que se observa é que, novamente, o tamanho do partido importa. Importa principalmente para que o partido tenha um filiado designado para a relatoria. Mas o que mais chama a atenção é que não são todos os relatores que fazem alterações. Quando olhamos para a barra verde fica claro que ocupar a relatoria não é condição suficiente para fazer alterações aos projetos, ainda que os relatores sejam os atores que mais alteram as propostas. Mas como explicar essa aparente contradição?
Ocupar a relatoria tem impacto na capacidade de alteração, mas para entendermos porque essa relação não é direta, precisamos considerar dois pontos. O primeiro ponto, como descrito, é que os projetos passam por mais de uma comissão. Só as MPVs passam por uma única comissão especial mista, mas, mesmo nesse caso, são nomeados dois relatores, um senador e um deputado. Os demais projetos irão passar no mínimo por duas comissões em cada casa. Assim, o conjunto de projetos analisados tiveram 626
0 2 0 4 0 6 0 8 0 1 0 0 1 2 0 1 4 0 PMDB PFL>DEM PSDB PT PDS>PP PTB PDT PL>PR PSB
relatores designados, uma média de 3,5 relatores por projeto. O segundo ponto é que um mesmo partido pode ser designado para dar parecer a um único projeto em mais de uma comissão. Dessa forma, se considerarmos apenas uma designação por partido por projeto, teríamos 443 designações, ou seja, 2,5 partidos deram parecer para cada projeto.
Quando verificamos o número de relatores que modificaram a proposta, temos que apenas 198 dos relatores designados fizeram alterações. Isto é, cada projeto foi alterado, em média, por apenas um relator, independente do número de alterações feitas. Como assinalado ao final do Capítulo 3, o que importa não é tanto ser ou não relator, mas sim ser o relator principal das propostas. Como venho destacando ao longo do texto, todos os relatores designados para um projeto têm as mesmas prerrogativas e podem alterar livremente as propostas, mas não o fazem. No Gráfico 14 podemos observar essa relação por outro ângulo. No gráfico apresento o percentual de alterações realizadas pelo relator que mais fez alterações por projeto. Para exemplificar, se um projeto teve três relatores que alteraram a proposta a taxas de 10%, 30% e 60%, no gráfico está apresentado apenas o relator que mais alterou, ou seja, o que alterou 60%. Assim, observamos a taxa de contribuição do relator que mais fez alterações.
Gráfico 14 - Distribuição da porcentagem de alterações realizadas relator principal
Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP
O que se verifica é que em 129 dos 179 projetos analisados, um único relator fez todas as alterações de relator. Mas o que pode explicar o fato dos demais relatores não alterarem as propostas? O motivo para isso é simples, o processo de alteração não é caótico, é coordenado. Como veremos na continuidade desse capítulo, o processo é coordenado pelos partidos, que por sua vez terão o volume de sua participação determinado por fazer ou não parte da maioria. Ou seja, esse processo é coordenado pelos partidos e pela maioria.
A coordenação no processo de alteração também pode ser observada se olharmos para as alterações feitas na Câmara e no Senado. Como visto no capítulo anterior, a Câmara faz mais alterações do que o Senado. Nas MPVs, onde o Senado pode ocupar a relatoria principal da matéria, as alterações dessa casa são significativamente maiores do que a dos outros tipos de projeto. A partir desses indícios e olhando para o quadro geral de
0 20 40 60 80 100 120 140 F re q u ê n c ia 50 60 70 80 90 100
alterações, pode-se supor que a casa iniciadora resolve os conflitos entre as preferências dos partidos, deixando pouco para ser alterado na revisão dos projetos. Mas essa suposição só pode ser feita se entendermos que os partidos são a ponte entre as casas e coordenam as preferências dos seus membros, não só no interior das casas como também entre as mesmas. Abordei esse tema no Capítulo 1, quando apresentei o gráfico de disciplina em relação ao Executivo, em que se observa que os partidos na Câmara e no Senado tendem a ter um comportamento muito similar em relação ao Executivo nas votações em plenário, ainda que o que esteja sendo votado não sejam os mesmos projetos.
Nesse caso, uma suposição da mesma ordem pode ser feita olhando para as alterações. Assim, se um determinado partido altera o projeto na casa iniciadora e se essa alteração é coordenada entre os membros desse partido, não importando a qual casa ele pertença, segue-se que esse mesmo partido não deve alterar novamente o projeto em questão. Na Tabela 12112, observamos o número e a porcentagem dos projetos alterados por partido. Na coluna “Uma casa”, apresenta-se os projetos que sofreram alterações em apenas em uma casa e na coluna “Duas casas”, os projetos que foram alterados por um mesmo partido nas duas casas. Na tabela, não se separa alterações de relatores de alteração de parlamentares. Assim, se um parlamentar de um partido fez uma alteração na Câmara e o relator do mesmo partido fez uma alteração no Senado, esse projeto é contabilizado na coluna “Duas casas”.
112 Notem que, diferentemente das tabelas anteriores, estamos contando projetos alterados e não número
de dispositivos. Na tabela, estão apenas os partidos que tiveram representantes nas duas casas em todo o período analisado.
Tabela 12 - Número e porcentagem de projetos alterados por partido Sigla do
Partido Uma casa casas Duas Total PMDB (114) 85,1 14,9 (20) 100,0 (134) PFL>DEM (134) 93,1 (10) 6,9 100,0 (144) PSDB (132) 85,7 14,3 (22) 100,0 (154) PT (130) 91,5 (12) 8,5 100,0 (142) PDS>PP 100,0 (80) 0,0 (0) 100,0 (80) PTB 100,0 (50) 0,0 (0) 100,0 (50) PDT 100,0 (46) 0,0 (0) 100,0 (46) PL>PR 100,0 (54) 0,0 (0) 100,0 (54) Total 82,3 (144) 17,7 (31) 100,0 (175) Fonte: Banco de Dados Legislativos do CEBRAP * Os partidos apresentados na tabela são aqueles que tiveram representantes na Câmara e no Senado durante todo o período analisado.
Como se observa na Tabela 12, em 82% das vezes que um partido altera o projeto em uma das casas ele não altera na outra. Dos projetos analisados, apenas em 17% (31) o mesmo partido fez alterações nas duas casas. Destaquemos esse ponto, não há nenhum impedimento regimental para alteração na casa revisora. Cada parlamentar individualmente, ou cada um dos relatores, pode oferecer quantas emendas achar necessárias. O fato de haver tão poucas alterações de um mesmo partido na Câmara e no Senado é um forte indício de que os partidos coordenam as alterações entre casas.
As duas evidências apresentadas acima. O fato de, em média, apenas um relator fazer alterações por projeto, bem como o fato de um mesmo partido quase não realizar alterações nas duas casas, aqui não importando a condição do autor – ou seja, se
alteração foi feita por relator ou pelo parlamentar individualmente –, demonstram como o processo de alteração dos projetos é coordenado no interior do Legislativo.