Mineralojik ve Petrografik Özellik Deneyleri

Aspectos Históricos

A experiência do Orçamento Participativo como forma de ampliação da participação da sociedade civil no âmbito municipal nasce, sobretudo, atrelada à ação pública exercida pelos movimentos sociais a partir da década de 1970, reivindicando controle social do orçamento, participação na elaboração e acompanhamento de políticas públicas, além de outras iniciativas ligadas à participação popular. Floresceu no cenário político brasileiro após a redemocratização na década de 1980 e, a partir de então, houve uma proliferação dessa experiência em diversos municípios brasileiros.

Inicialmente, o Orçamento Participativo esteve atrelado a uma iniciativa orgânica do Partido dos Trabalhadores, que previa aumentar a participação popular na administração pública. O caso de maior repercussão do OP no Brasil ocorreu na cidade Porto Alegre (RS) a partir de 1989, em que o programa se consolidou ao longo dos anos através da gestão de diferentes partidos. Esta iniciativa foi premiada internacionalmente pela ONU na realização da Conferência Internacional Habitat II.

Em Porto Alegre, a formulação inicial do OP nasceu nas circunstâncias da vitória eleitoral de Olívio Dutra em 1988. Do encontro da gestão petista com a União de Associação de Moradores de Porto Alegre (UAMPA) originou-se um desenho desta experiência inovadora:

A proposta de orçamento participativo foi gerada na intersecção entre sociedade civil e administração estatal, o que possibilitou que a identificação de um tema contencioso – no caso orçamento – fosse transformada em uma proposta de participação dos atores comunitários na elaboração do orçamento. (…) Quanto ao formato específico do OP, parece bastante claro que ele não possui uma autoria individual: ele não corresponde ao formato proposto pelos movimentos comunitários e nem tampouco ao formato

proposto pelo PT. Ele é resultado de propostas feitas por cada um dos atores e das instituições disponíveis para implementá-las. É interessante também observar que a existência de uma proposta de múltiplas autorias faz com que a colaboração entre administração local e sociedade civil seja mais acentuada (AVRITZER, 2000 apud SÁNCHEZ, 2002, p. 25)

Desde sua implantação até sua fase mais consolidada passaram-se anos de experimentações do OP. O governo petista, aprovado pela população, foi reeleito e o OP firmou-se então como uma nova política de gestão para Porto Alegre. O programa mais estruturado começou a ser amparado por uma Coordenadoria de Comunicação Social da Prefeitura, que divulgava todas as informações referentes à participação da comunidade. Segundo Genro e Souza (1997) a atuação da comunicação foi imprescindível para a criação de um novo “imaginário popular”, baseado na transparência das informações e aliado ao compromisso do governo em atender às demandas do povo. A coordenadoria era responsável por elaborar e fazer circular informativos, jornais de bairro, boletins de entidades e panfletos explicativos sobre o OP.

No mesmo período (1989-1992), Grazia e Ribeiro (2003) mostram que, cerca de uma dezena de outros municípios com administrações petistas haviam iniciado o mesmo processo e, na gestão seguinte, de 1993 a 1996, aproximadamente trinta municípios promoveram essa experiência. O OP de 1997 a 2000 já envolvia cerca de 140 municípios brasileiros, que foram constituindo espaços de participação e pluralidade de atores da sociedade civil.

A disseminação dessa prática participativa por todo o país gerou uma grande diversidade de experiências. Todos esses modelos criaram estruturas que asseguram a participação a partir de quatro princípios básicos levantados por Avritzer e Navarro (2003, p.14): 1) cessão de soberania por aqueles que a detêm como resultado de um processo representativo local 2) reintrodução de elementos de participação local (assembleias regionais, conselhos, etc), combinando ai métodos de democracia participativa 3) auto regulação soberana, a partir da definição de regras e procedimentos pelos próprios participantes 4)tentativa de reversão de prioridades de recursos públicos locais, que privilegie os setores mais carentes da população.

Orçamento Participativo: conceitos

Antes de abordamos propriamente a experiência do Orçamento Participativo, cabe definir um dos principais instrumentos de planejamento governamental: o orçamento público. Segundo Dalton (1980, p.29 apud PIRES, 2001) “trata da despesa e da renda dos poderes públicos, bem como da coordenação entre ambas”. Pires (2001, p.5), por sua vez, vai além e amplia a definição de orçamento público como:

1. estrutura, um conjunto organizado de informações financeiras em que se estima a receita e preveem as despesas de uma unidade de governo para um futuro;

2. um instrumento de planejamento e controle dos recursos financeiros dos governos, visando assegurar seu melhor uso e transparência na aplicação; 3. ato legal, uma lei (federal, estadual, municipal, dependendo da esfera a

que se refira), constituindo previsão e autorização legislativa para que Executivo, Legislativo, Judiciário, autarquias e empresas públicas façam despesas e obtenham receitas em determinadas rubricas, até determinados valores;

4. a expressão de um conjunto de decisões políticas em torno da arrecadação e da aplicação de recursos (escolhas, prioridades), visando determinados objetivos ou, em outras palavras, a junção de fins politicamente definidos e meios juridicamente legitimados para a constituição de um plano de ação financeiramente viável;

5. uma das faces da intervenção do governo na economia.

Pode-se notar que o orçamento público não é meramente técnico, pois envolve uma série de decisões políticas que tem impacto sobre a vida de todos os cidadãos. O orçamento é ao mesmo tempo instrumento para aumentar a eficiência no uso dos recursos públicos e uma forma de assegurar o controle sobre as receitas e despesas públicas.

Neste estudo, abordaremos reflexões ligadas ao orçamento público em nível local, mais especificamente à prática do orçamento participativo municipal, sob três

aspectos: (a) força inicial de transformação social, (b) instituição democrática e (c) instituição de elaboração de políticas públicas (AVRITZER E NAVARRO, 2001).

As questões ligadas aos municípios tem atraído cada vez mais a atenção, uma vez que os governos locais, devido à proximidade da população, são mais facilmente pressionados a responder às demandas locais. Hoje há um consenso entre pesquisadores da área de que o ponto de partida local é fundamental para atender às políticas sociais, visto que as soluções nacionais não contemplam na totalidade as necessidades da população do município, devido ao distanciamento do cotidiano dessas comunidades. Nesse sentido, são os municípios que têm a percepção das necessidades e desafios das localidades, possuindo maior competência para “empreender, intervir, não somente ‘administrar’ serviços”. (GENRO; SOUZA,1997, p.12).

A gestão pública municipal começou a ganhar atenção com a promulgação da Constituição de 1988, que reforçou sua autonomia e atribuiu outras responsabilidades aos municípios. As novas soluções implantadas pelo governo local nessa época significaram uma verdadeira ruptura do sistema até então vigente, uma vez que buscaram inverter as prioridades do cenário anterior. Ao invés de acentuar as desigualdades, essas novas diretrizes procuraram incorporar mecanismos de inclusão da população excluída dos processos de tomada de decisão, objetivando tornar a gestão pública mais democrática.

Essas experiências inovadoras em âmbito local, dentre elas o Orçamento Participativo e os Conselhos, significaram um importante avanço democrático, ao incorporar a participação popular em diferentes níveis/formatos e ao buscar uma tentativa de romper as políticas coronelistas que perpetuavam o status quo:

na história brasileira os governos municipais sempre serviram ao interesse privado das elites locais. E estas elites produziram e aprimoraram instituições por meio das quais fazem valer seu interesse de minoria em detrimento das necessidades da maioria (BAVA, 2001, p.15).

Faz-se necessário, antes de tudo, esclarecer a definição de OP que utilizaremos neste estudo, uma vez que, tanto na literatura acadêmica quanto na prática de diversos governos locais, a apropriação do nome OP e a sua identificação com uma visão romantizada, imbuída de um tom apologético, tornou-se comum.

Levados pela euforia inicial dessa nova experiência democrática, como possibilidade de ampliar os centros decisórios e incrementar a participação popular, alguns autores encaram o OP como a solução de todas as lacunas da democracia contemporânea. Por vezes, são empregados argumentos mais normativos e radicais, que se afastam da prática de realização do OP.

Autores como Tarso Genro e Ubiratan Souza, posicionam o OP como uma experiência que combina democracia direta e participativa. Como já foi abordado no início deste capítulo, a democracia direta, entendida no seu sentido stricto sensu, remete a uma forma do exercício político que exclui instituições representativas. Nesse sentido Bobbio esclarece que:

para que exista uma democracia direta no sentido próprio da palavra, isto é, no sentido em que o direto quer dizer que o indivíduo participa ele mesmo das deliberações que lhe dizem respeito, é preciso que entre os indivíduos deliberantes e a deliberação que lhe diz respeito não exista nenhum intermediário. (BOBBIO, 1986, p. 51)

Sendo assim, verifica-se que nas democracias contemporâneas essa modalidade seria impraticável, levando-se em conta a atual complexidade social e a extensão populacional. Tal como colocado, a democracia direta só se concretiza, em casos esporádicos e de exceção, com a realização de plebiscito e referendo, formatos que eliminam a representação.

A partir das considerações acima, concordamos com a afirmação de Avritzer e Navarro (2003, p.14) na qual o OP é compreendido como “uma forma de rebalancear a articulação entre a democracia representativa e a democracia participativa”, a partir da inclusão de outros formatos de participação para além do voto.

A prática do OP nos governos locais se mostrou como uma tentativa de ampliação da participação popular, de modo a tornar mais transparente a relação formal entre Estado e sociedade, promovendo políticas públicas capazes de atender mais adequadamente as demandas da população, isto é,

o orçamento é instrumento, e simultaneamente expressão da democracia, na medida em que é elaborado por representantes da população e seus efeitos repercutem na vida de cada cidadão. No caso do orçamento participativo, o processo de elaboração pressupõe a atuação mais direta do cidadão, independente de vínculos associativos, na decisão dos investimentos públicos (CAVALCANTE, 2007, p.11).

Um dos aspectos mais interessantes do OP é que, na medida em que há uma democratização das decisões, há também uma socialização das informações referentes às questões públicas, gerando uma nova “consciência cidadã”. Este cidadão passa a conhecer efetivamente as funções do Estado, exercendo uma participação ativa e crítica, diferentemente daquele cidadão que se afirma esporadicamente em demandas isoladas ou somente nas eleições, por meio do voto.

O OP vem então responder a essa demanda, ao criar processos de participação nas decisões públicas, além de gerar políticas com um alto grau de legitimidade social, uma vez que são produtos do consenso coletivo.

Porém ele não pode ser visto como remédio para todos os males que envolvem o nosso regime político democrático. É preciso entender que ele, antes de tudo, é uma experimentação de novas formas de dirigir o Estado, combinando representação política tradicional (eleições periódicas) com a participação dos cidadãos. Nesse sentido, o Orçamento Participativo deve renovar-se e adaptar-se constantemente para manter-se vivo.

Cavalcante (2007) compreende o OP como uma opção para minimizar a descrença do cidadão em relação aos processos de representação política, alertando para uma possível apatia do eleitorado por conta das decepções com a representação formal. Além disso, essa experiência possibilitaria uma forma de fomentar a educação política, uma vez que se fundamenta no incentivo à participação como forma de romper o desinteresse pelos assuntos ligados à administração pública.

Dessa maneira, o OP seria um espaço de construção compartilhada da cidadania, propiciando o desenvolvimento de uma consciência política coletiva. Cabe assinalar que o OP cumpre um caráter pedagógico e inclusivo, pois grande parte do sucesso dessa iniciativa deve-se à experiência de aprendizado coletivo de regras e procedimentos deliberativos em instâncias municipais. Para Avritzer:

as potencialidades da democracia participativa foram ampliadas por algumas formas de Orçamento Participativo que podem vir a se constituir em um novo modelo capaz não apenas de rebalancear a relação entre duas formas de democracia como também reabilitar a noção de uma democracia forte, participativa e legítima no interior do debate político. (AVRITZER, 2003, p.57)

Esse procedimento estimula a organização da sociedade civil e conduz a um maior engajamento político e, mesmo que as decisões sobre o orçamento ainda dependam de aprovação por parte da Câmara Municipal ou do executivo, a população conquista um meio de controle social dos políticos eleitos, a partir do acompanhamento e fiscalização dos processos públicos.

Outro relevante aspecto desta experiência é a nova forma de planejamento de investimentos públicos, ou seja, a inversão de prioridades nos investimentos em benefício da maioria da população que, geralmente, mora nos bairros pobres. Ao mesmo tempo o novo modelo de gestão

(…) propõe um governo transparente, democrático e com um perfil protagonista e regulador, capaz de formular centralmente suas estratégias em políticas públicas, negociá-las com as forças sociais existentes na cidade, e implementá-las de uma forma descentralizada, segundo as características e prioridades de cada região e as aspirações e demandas da população (BAVA, 2001, p.43).

A experiência do OP demonstra-o como uma forma de minimizar a prática clientelista nas decisões orçamentárias e uma maneira desburocratizada de aumentar a participação dos cidadãos na esfera pública. Dessa forma, ao ampliar os espaços nos quais são tomadas as decisões de interesse público, o OP se apresenta como um dispositivo democrático inovador, capaz de articular três funções primárias da democracia: a participação, a deliberação e a representação. Estrutura e Funcionamento

Ao lançar olhar para as iniciativas do OP realizadas desde 1989, verifica-se que seu formato foi se aprimorando. Para atender à grande diversidade entre os municípios brasileiros que desenvolveram experiências de participação social, foram criadas metodologias diferenciadas objetivando sua adequação às características de cada local.

A própria configuração socioeconômica dos municípios envolvidos indica que sua estrutura é variável. Segundo Ribeiro e Grazia (2003, p.21), o teor dessas experiências depende: (i) dos projetos partidários que orientam os governos locais; (ii) do nível de organização, mobilização e politização da sociedade civil; (iii) do contexto socioeconômico e do volume da população das localidades envolvidas; (iv) do nível técnico e da complexidade da máquina administrativa; (v) do grau de

envolvimento do conjunto do governo, (vi) dos recursos arrecadados pelo município; (vii) da metodologia aplicada e (viii) da relação da administração com a Câmara dos Vereadores.

Cabe esclarecer inicialmente que o OP é, na maioria dos casos, desenvolvido e avaliado no Gabinete do Prefeito, na Secretaria de Governo, na Secretaria de Planejamento, na Secretaria de Finanças ou constitui-se uma Secretaria voltada especificamente para acompanhar o Orçamento Participativo (SÁNCHEZ, 2002, P.40).

Analisando o conjunto dessas experiências, Sánchez (op. cit.) sintetiza um roteiro do processo orçamentário desenvolvido pelo OP, mas ressalta que esse esquema é adaptado, conforme os procedimentos e regras estabelecidos em cada experiência.

Segundo o autor, geralmente a dinâmica do OP, também chamado ciclo do orçamento - que se renova anualmente e direciona esse processo de participação - inicia-se em março com caráter informativo e, em alguns casos, com indicação de prioridades e escolha de representantes populares. Nos meses seguintes, até julho, ocorrem as reuniões temáticas para seleção de prioridades e eleição dos representantes. Entre julho e setembro acontece a etapa mais importante: a negociação entre Executivo e representantes das regiões da cidade sobre a elaboração da proposta orçamentária. Posteriormente, ocorre a tramitação no Legislativo, a partir do encaminhamento da proposta para a Câmara Municipal. (SÁNCHEZ, op. cit.)

Com a peça orçamentária aprovada, inicia-se a preparação de um novo ciclo do OP, que começa em dezembro com a elaboração do regimento interno do processo. Essa etapa é bastante importante, visto que sob o princípio de autorregulamentação aplicado na maioria das experiências do OP, esse momento inclui ajustes na sistematização e dinâmica do programa (SÁNCHEZ, op. cit.).

Nesse sentido, ao permitir que a população escolha de maneira autônoma a forma de funcionamento deste modelo, bem como suas prioridades de demandas e a eleição dos representantes que farão parte do Conselho, cria-se mecanismos de controle social sobre o Estado. Apesar desse mecanismo ser uma iniciativa do Executivo, dependente da vontade política dos governantes, não deixa de ser um importante processo de co-gestão, que permite aperfeiçoar o sistema democrático.

Segundo a Cartilha sobre Orçamento Participativo do Fórum Nacional de Participação Popular (TEIXEIRA et al., 2001), as fases do OP basicamente são as seguintes:

x Projeto político e participativo do conjunto do governo: a fim de se obter uma ação planejada, voltada ao interesse público, capaz de produzir informações que permitam a participação, transparência e o controle social, para que o OP não se torne um processo superficial, voltado para atender a interesses eleitoreiros.

x Organização, mobilização e politização da sociedade civil: a qual, quando tem acúmulo de experiência participativa, pode colaborar mais efetivamente para melhorar a forma, a metodologia e a qualidade do OP.

x Vontade política dos governantes e da sociedade civil: é um ponto essencial para iniciar um processo de OP, onde essa vontade precisa ser traduzida em ações concretas e contínuas.

x Autorregulamentação e a legislação: faz-se necessário procurar um equilíbrio entre a legalidade - quando a regulamentação se dá pela Lei Orgânica do Município ou leis ordinárias - e a flexibilidade, ambas necessárias para que as regras de funcionamento do OP possam ser construídas e aprimoradas pelo próprio grupo, a partir das necessidades locais.

x As Plenárias Regionais: as cidades são divididas em bairros ou regiões, onde acontecem plenárias onde são escolhidos, proporcionalmente ao número de habitantes ou de participantes da região, delegados e conselheiros. Algumas vezes, são os delegados que escolhem os conselheiros que comporão os Conselhos, Fóruns ou Assembleias e que irão decidir sobre as prioridades do OP. Espera-se que estes representantes eleitos sejam capazes de dialogar, tanto com suas bases locais, como com o governo e demais representantes das outras regiões. Espera-se também que estes conselheiros conheçam claramente as regras e critérios de funcionamento, através do Regimento Interno, deste importante instrumento de participação que é o OP.

x As Plenárias Temáticas: Os temas dessas plenárias, tais como Saúde Educação, Habitação, Cidadania etc. permitem um aprofundamento sobre

áreas públicas específicas. Esse tipo de plenária também pode eleger seus próprios representantes, que deverão articular-se junto aos respectivos conselhos já existentes, como, por exemplo, o Conselho Municipal de Saúde. O Conselho Municipal do OP pode ser consultivo ou deliberativo, sendo que, na maioria das vezes, toma esta última forma. Espera-se que este Conselho reúna- se com regularidade, a fim de obter uma melhor capacidade de realizar debates e tomar decisões com qualidade. Em geral essas reuniões são coordenadas por representantes ou técnicos do governo. Outra função esperada do Conselho do OP é acompanhar a tramitação, debate e votação do projeto da Lei Orçamentária Anual (LOA). Este projeto feito pelo Executivo deve ser resultado das deliberações do Conselho sobre as prioridades para os investimentos no município.

A implantação do OP pressupõe algumas condições fundamentais para que seu objetivo seja efetivamente atendido, tais como: 1) a articulação entre conhecimento técnico e político da região, para que possam ser tomadas as melhores decisões. Também é importante 2) um bom mecanismo de produção das informações, divulgando constantemente informações sistematizadas sobre o processo para que possam chegar com clareza de entendimento a toda a população e não somente aos conselheiros.

Sendo assim, a comunicação se apresenta como um meio especialmente privilegiado de mobilizar a sociedade, para que toda a população saiba onde e como participar das assembleias e reuniões, podendo-se utilizar, com este intuito, mecanismos como as mídias locais, carro de som, correspondências, faixas e cartazes.

Perspectivas e desafios

Apesar do desdobramento e evolução da democracia ao longo dos anos, a implantação do OP ainda está em evolução. Vê-se que ao longo do processo de democratização do país a sociedade encontrou formas de se organizar a fim de manifestar seus interesses e reivindicações em relação às ações governamentais.

A introdução ou tentativa de introduzir o OP em alguns governos vem sendo uma das diversas formas de incluir representantes da sociedade em decisões políticas que influenciam direta ou indiretamente suas vidas. A criação de grupos de

interesse com forte influência política tem colaborado para a evolução desse processo. A pressão exercida por esses grupos em relação à participação, faz com que sejam desenvolvidas novas formas de governo que atendam os interesses sociais.