2.3. Bankacılık Kesiminin Regülasyonu
2.3.1. Mevduat Sigortası
Mevduat sigortası, bankalarda mevduatı bulunan tasarruf sahipleri ile bankalar arasındaki asimetrik bilgininin finansal sistemde yarattığı çöküntüleri önlemeye yönelik bir düzenlemedir. Mevduat sisteminin olmadığı bir bankacılık sisteminde asimetrik bilgi problemi iki farklı şekilde bankacılık sisteminin etkin işleyişini engeller.
İlk olarak mevduat sigortasının olmadığı bir bankacılık sisteminde, bir bankanın iflas etmesi durumunda mevduat sahipleri iflas eden bankanın varlıkları nakde çevrilene kadar beklemekte ve yalnızca mevduatlarının bir bölümünü geri
alabilmektedirler. Ayrıca mevduat sahipleri iyi banka kötü banka ayrımını yapabilecek bilgiye sahip değildirler. Bu iki gerçek, tasarruf sahiplerinin mevduat yaratmasını engellemektedir. Dolayısıyla bankacılık sektörü belirli bir düzeyin üzerinde büyüyememektedir.
İkinci olarak mevduat sahiplerinin banka bilançolarının kalitesi hakkında bilgi sahibi olmaması banka krizlerine yol açmaktadır88. Şöyle ki, mevduat sigortasının olmadığı bir ekonomide örneğin bir likidite sıkıntı yaşandığında, bankaların bir kısmı yükümlülüklerini karşılayamama durumuna gelebilir. Ancak söz konusu likidite problemine karşın bir çok banka finansal performansında önemli bir kayba uğramaz. Asimetrik bilgi nedeniyle mevduat sahipleri iyi bankalar ile likidite sıkıntı içersine bulunan kötü bankaları ayırt edemezler. Dolayısıyla iyi ya da kötü tüm bankalardan mevduat kaçışı gerçekleşir. Bu süreçte bir bankanın iflası diğer bankaların da iflasını tetikler. Mevduat sahiplerinin sisteme olanı güveni sağlanmadıkça banka paniği devam eder.
Mevduat sigortası ile bankanın ödeme güçlüğü içine düşmesi durumunda mevduat sahiplerinin paralarının geri ödenmesi garanti altına alınmak amacıyla mevduat hesapları kısmen ya da tamamen sigorta ettirilir. Daha açık ifadeyle bankaların ve diğer aracı kurumların iflasları durumunda mudilere, mevduatlarının bir kısmı veya tamamı ödenir. Bu sigorta ile amaç tasarruf sahiplerinin bankalara olan güveninin sarsılmaması ve dolayısıyla nakde hücumun engellenmesidir89.
Mevduat sigortası uygulamasını asimetrik bilgi üzerindeki nihai etkisinin her zaman azaltıcı yönde olduğu düşüncesi tam olarak doğru değildir. Bu iddianın altında yatan gerçek limitsiz mevduat sigortasının piyasadaki asimetrik bilgi problemini arttıran eğilimleri ortaya çıkarmasıdır90.
88 Charles W. Calorimis, Deposit Insurance: “Lessons From The Record”, Economic Perspevtives Federal Reserve Bank of Chicago, June 1989, ss.10-30.
89 George J Benston and George G. Kaufman, “Is the Banking and Payment system Fragile”, Journal of Financial Services Research, 1995, Vol.9. s.214.
90 Edward J. Kane , “Three Paradigms for The Role of Capitalization Reqıirements in Insured Financial Institutions”, Journal of Banking and Finance”, Vol.19, ss.431-459,and John. H.Boyd, Chun Chang and Bruce D. Smith, “Moral Hazard Under Commercial and Universal Banking”, Journal of Money, Credit and Banking, 1998, Vol. 30, ss. 426-468.
Limitsiz mevduat sigortasının sağladığı güvence nedeniyle iyi ve kötü bankalar mevduat sahipleri için aynı çekiciliktedir. Bireyler bankaların risk durumları hakkında bilgi sahibi olmaya çalışmazlar91. Dolayısıyla mevduat sahipleri için banka tercihinde tek kriter getiri oranı olmaktadır. Bu durumda riskli bankalar yüksek getiriler önererek mevduat toplamaya başlamaktadırlar. Daha önce tanımlandığı gibi; bir piyasada borç alıcıların çoğunlukla kötü krediler olması o piyasada ters seçim probleminin ortaya çıktığını göstermektedir. Bankacılık piyasasında ters seçim probleminin varlığında bir çok iyi banka bu faiz oranlarında mevduat kabul etmemektedir. Yani kötü bankalar iyi bankaları piyasadan kovmaktadır.
Mevduat sigortasının asimetrik bilgi üzerindeki negatif etkisi sadece ters seçim problemini arttırmasından kaynaklanmaz. Bir çok banka mudilere sundukları yüksek getirileri karşılamak için aşırı risk alarak, istenmeyen sonuçlar doğurabilecek yatırımlara yönelirler. Dolayısıyla mevduat sigortası piyasada ahlaki tehlike probleminin artmasına neden olur92. Nitekim Amerika Birleşik Devletleri’nde belirli seviyede mevduat sigortasının olduğu 1920’li yıllarda banka kredileri aşırı artarak riskli tarımsal yatırımlara yönelmiştir. Bu nedenle 1914 -1930 yılları arasında ekonomide önce büyük bir canlanma daha sonra ise yaşanılan ekonomik büyümenin çok daha üzerinde bir durgunluk yaşanmıştır. Çünkü marjinal yatırımlar nedeniyle bankacılık sisteminin yaşadığı kayıplar ekonomiyi canlandıran kredi artışının tüm etkisini ortadan kaldırmıştır93.
Banka hücumu nedeniyle banka iflaslarını önlemeye yönelik bir düzenleme olan mevduat sigortası amacının aksine bankaları iflasa götürerek dolaylı yoldan da asimetrik bilgi problemini arttırmaktadır. Mevduat sigortası olan ekonomilerde bankaların iflasa gitme nedeni, işletme borçlarına devlet garantisi olması nedeniyle iflas durumunda kurumların kar elde edebilmesidir94.
91 Gary Richardson, “a Comment Concerning Deposit Insurance and Moral Hazard”, National Bureau of Economic Research”, December 2006, Working Paper No: 12719, s. 6.
92 David K. Mengle, “Regulatory to Payment System Risks: Lessons from Privately Negotiated Derivatives”, Journal of Financial Services Research, 1995, Vol.9. s.387 .
93 Detaylı bilgi için bkz. Charles W. Colorimis, “Financial Fragility: Issues and Policy Implications”, a.g.e., s.248 and Charles W. Calorimis, “Is Deposit Insurance Necessary”, Journal of Economic History, 1990, Vol.50, ss.283-295.
94 George A.Akerlof and Paul Romer, Looting: The Economic Underworld of Bankruptcy for Profit, Brookings Papers on Economics Activity, 1993, ss.6.
Sınırsız Mevduat sigortasının ters seçim ve ahlaki tehlike üzerindeki etkileri üzerine farklı mevduat sigortası türleri geliştirilmiştir.
1. Risk Primli Mevduat Sigortası: Risk primli mevduat sigortasında bankalar risk seviyelerine göre prim ödemek zorundadırlar. Riskli bankalar bu risk derecelerine bağlı olarak fazla prim ödediklerinden gereğinden aşırı risk alma eğilimi içersine girmezler.
2. Sınırlı Mevduat Sigortası: Sınırlı mevduat sigortası ile sigorta kapsamına giren mevduat tutar veya mevduat türüne göre sınırlanır. Örneğin sadece büyük tutarlı mevduatların sigortalanması, tutara göre sınırlı mevduat sigortasıdır. Likit olan tüm mevduatların sigortalanırken, likit olmayanların sigortalanmadığı bir mevduat sigortası ise türe göre sınırlı mevduat sigortasıdır. Likidite düzeyine göre sınırlı bir mevduat sigortası, banka paniğinin banka hücumuna dönüşmesini engelleyen önemli bir mekanizmadır. Çünkü mudiler likit mevduatlarının sigortanın güvencesi altında olduğu bilirler95.
3. Örtük Sigorta ve İflas İçin Çok Büyük Politikası: Regülatörün iflas eden bankaları kurtarma yönünde açıktan bir taahhüdü olmadığı halde , bir bankacılık krizi durumunda otoritelerin kendilerinin büyük zararlara uğramaktan kurtaracaklarını bilmeleri örtük sigorta olarak adlandırılır.
Şili’nin 1970 li yıllarda yaşadığı deneyim örtük sigortaya örnek olarak verilebilir. Bu yıllarda hükümet hiçbir garanti ve sigorta uygulamasına gitmediği halde, ilk büyük banka sorun yaşadığında hükümet bu bankayı kurtarmıştır. Tasarruf sahiplerince örtük bir garantinin olduğunun anlaşılması ile banka hücumu gerçekleşmemiştir96.
Büyük bir bankanın batması tüm finansal sistemi etkileyerek birçok banka ve diğer firmanın batmasına neden olacağından ekonomide telafisi güç kayıplar yaratır. Bu nedenle hükümetler açık bir garanti olmamasına rağmen sistem içersindeki büyük kurumları kurtarmak zorunda kalmaktadırlar. Bu zorunluluk literatürde “iflas için çok büyük politikası” olarak adlandırılmaktadır. Bu politikanın
95 John J. Merrick and Anthony Saunders, “Bank Regulation and Monetary Policy”, Journal of Money Credit and Banking, 1985, Vol.17, ss.698.
96 Larry A. Sjaastad , “Deposit Insurance : Do We Really Need It”, World Bank Discussion Paper, No:360, 1997 Washington, den Karabulut, a.g.e., s .49.
önemli bir dezavantajı, büyük bankaları aşırı risk alma yönünde motive ederek ahlaki tehlike problemini arttırmasıdır. Nitekim Amerika Birleşik Devletleri’nde 1980 yılında yaşanılan ekonomik daralmanın önemli bir nedeni, iflas için çok büyük politikasının büyük bankalar üzerinde yarattığı aşırı risk alma eğiliminin neden olduğu ahlaki tehlike problemidir97.
Örtük garantinin olduğu durumlarda mevduat sigortasını yerini çoğunlukla merkez bankasının son durak kredi merci politikası doldurmaktadır. Merkez bankası nihai kredi merci olarak, bankacılık sisteminde herhangi bir nakde hücum olasılığı ortaya çıktığında , açık piyasa işlemleri veya reeskont kanalıyla piyasa gerekli likiditeyi sağlar.