Metno Transkrîbekerde û Açarnaye

Partindo da premissa de que o keynesianismo e o denominado “período de ouro do capitalismo” (1945-1973) constituiu o auge do capitalismo no sentido de garantia de direitos sociais e econômicos, a perspectiva democrática para a América Latina é, segundo Boron (1982), pensada pelo projeto conservador hoje hegemônico como:

[...] una democracia limitada, que sigue exactamente la misma política económica y social que las dictaduras repressivas (...) Pretende que haya democracia sin justicia social, sin liberación nacional. Pero no es esa, por grave que paresca, su única limitación. El nuevo proyecto conservador llega a plantear un sistema democrático en que no haya derecho a escoger una política económica distinta de la neoliberal ni un gobierno democrático con fuerte apoyo popular (BORON, 1982, p. 56).

Considerando os diferentes percursos históricos e os variados processos de organização do Estado que configuram os países da América Latina, Peroni (2003) ressalta as peculiaridades da realidade brasileira que se apresenta, ao mesmo tempo, diversa e em contato com a configuração do campo político e econômico mundial. Um primeiro aspecto a destacar é que nos países periféricos da economia mundial como o

Brasil, em que o desenvolvimento industrial se deu de forma tardia e internacionalizada, uma das principais características que o distingue dos países centrais reside justamente no papel do Estado.

Importante ressaltar a presença do referencial neoliberal dentro da especificidade brasileira, pois entre nós não se configurou um Estado de Bem Estar Social aos moldes do contexto europeu. Dessa forma, a proposta apresentada defende não apenas a redução do Estado, mas sua reforma. Essa diferença pode ser exemplificada ao comparamos a realidade europeia onde a redução do papel do Estado significa, em alguma medida, a redução dos serviços e direitos dos cidadãos, enquanto que no Brasil a plena cidadania configura apenas um direito proclamado na legislação, não existindo espaço para redução dos serviços básicos.

As mudanças estruturais em torno da oferta educacional pelos Estados Nacionais refletiram em maior ou menor medida, nas demandas internas e externas por mudanças. De maneira geral, essas transformações tiveram uma orientação conservadora, de inspiração neoliberal, classificada de diferentes formas a depender da orientação teórica dos autores que as analisaram.

No caso do Brasil, temos um Estado com sua gênese marcada por um passado escravista e latifundiário, com uma elite agrária mercantil conectada com a realidade colonial, fator fundamental para compreendermos os processos como a independência política, motivada mais pela crise colonial do que pelo rompimento com as estruturas existentes7.

Fernandes (1976, p. 33) considera que o fato de a independência do país ter sido marcada por elementos revolucionários e conservadores que: “o principal elemento revolucionário estava no propósito de despojar a nação da ordem societária herdada da sociedade colonial, para constituí-la com a autonomia requerida por uma sociedade nacional”. Por outro lado, “o elemento conservador, ao contrário, estava presente nos propósitos de preservar e fortalecer a ordem social do mundo colonial: escravidão, concentração de renda, monopólio do poder por reduzidas elites, marginalização de uma grande parcela da população”.

Dessa forma, se configura uma tensão entre princípios assumidos pelas bases formais e as práticas cotidianas do poder. Se o Estado é formalmente liberal e

7 _{Para uma análise pormenorizada sobre a formação social, econômica e política do Brasil consultar:} Figueiredo (2004).

democrático, as estruturas permanecem em grande medida autoritárias e patrimonialistas.

Peroni (2003, p. 38), adverte que as marcas históricas desse passado ainda estão presentes nas relações políticas da atualidade. Por isso, “essa questão é fundamental ao analisarmos o processo de descentralização ... [da] política educacional e os perigos da ideologia do favor arraigados na nossa cultura política”.

Para se consolidar o Estado se organizou, inicialmente, sob os princípios da organização burocrática, que por meio de uma estrutura administrativa impessoal, pressupunha uma organização e funcionamento racionalizado dos processos administrativos estatais. Esse modelo passa a ser tratado, a partir do final do século XX, como um empecilho a ser superado para alcançarmos a modernização. Situando a realidade brasileira no cenário de reformas, temos vários elementos comuns, porém com marcantes especificidades que diferenciam as políticas públicas educacionais daquelas implementadas ou formuladas em outros contextos, tais como EUA e Inglaterra, países considerados como berço das reformas neoliberais. Cabe ressaltar que, conquanto os países centrais tenham servido de inspiração para as ações aqui desenvolvidas temos particularidades.

No Brasil não houve crise do Estado Providência, uma vez que esse modelo de Estado sequer chegou a se consolidar como realidade presente em nossa história. Entre nós, as grandes questões que marcam o debate nos anos 1980 e 1990 foram a oposição entre a conquista de direitos, até então inexistentes, e a crise da administração estatal com necessidade de adaptação do aparato estatal ao processo de mudanças globais por meio da estabilização econômica e do controle fiscal.

Historicamente, esse processo ocorreu em meio ao processo de redemocratização ocorrido ao final do período da ditadura civil militar (1964-1985). Cada período foi marcado pela hegemonia de um dos polos em disputa, assim identificamos a década de 1980, permeada pelo processo de redemocratização como lançamento das bases jurídico-legais das políticas públicas que ampliaram direitos, incluindo as políticas públicas educacionais definidas na Constituição Federal de 1988 (CF/88), seguida de um período posterior, na década de 1990, marcado por um processo de reformas neoliberais em que se colocou em xeque a capacidade do Estado em ampliar sua atuação na sociedade. A política de educação se inseriu no processo mais amplo de redefinição do papel do Estado, porém de forma diferenciada, uma vez que o

Estado não se desobrigou pela oferta educacional, embora tenha destaque às necessidades de reformas nas políticas públicas educacionais.

É preciso considerar que a oferta educacional nos países centrais já era compatível com a sua demanda, décadas antes do final do século XX. Enquanto em uma perspectiva histórica, Beisiegel (2005) destaca que as transformações da educação básica no país foram marcadas nas últimas décadas por uma contínua democratização do acesso, acompanhada por uma crescente crise educacional, causada pela insuficiência de investimentos financeiros, ocasionando, dentre outros problemas, a improvisação de prédios e estruturas, a contratação precarizada de professores e outros profissionais.

Enquanto diversos países discutiam processos de mudanças numa clara contestação ao Estado Providência e em busca de maior eficiência, esse debate no Brasil era pautado pela necessidade de ampliar o acesso de diferentes segmentos aos bancos escolares de forma a atender toda a demanda educacional ainda excluída da escola, no final do século XX. Temos, portanto, um percurso próprio e diferenciado, enquanto os países centrais debatiam as bases da reforma do Estado e das políticas educacionais na década de 1980, nos debates internos, especialmente, da Constituinte “as políticas tinham como eixo principal a democratização da escola mediante a universalização do acesso e a gestão democrática, centrada na formação do cidadão” (PERONI, 2003, p. 73).

No Brasil, a proposta de Reforma do Estado da década de 1990 foi apontada como solução para a crise. Essa proposta reunia os argumentos apresentados pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) e estão contidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado. Esse documento salienta a existência de três modelos de administração pública: a patrimonialista, a burocrática e a gerencial. É importante observar que embora esses três modelos sejam apresentados em ordem cronológica, a prevalência de um deles não supera de todo o modelo anterior. Assim, é importante registrar que na atualidade identificamos elementos importantes desses três modelos na realidade brasileira.

A proposta era reforçar a governabilidade do Estado por meio da:

[...] transição programada de um tipo de administração pública, burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania (BRASIL, 1995, p.12).

A principal diferença entre o modelo burocrático de administração do Estado para o modelo gerencial reside no abandono do controle dos processos para priorizar o controle dos resultados. Nesse processo, o Documento recomenda a competição administrativa no interior do próprio Estado quando for possível “estabelecer a concorrência entre as unidades internas” (BRASIL, 1995, p.15).

A necessidade de reforma do Estado foi definida, sob a orientação de executar uma reforma político-gerencial do Estado brasileiro. O Ministério (BRASIL, 1995. p. 8) sob o comando de Bresser Pereira, defendia como Estado forte aquele que realiza apenas as funções que lhe são próprias (sobre as quais o Estado pode legislar e tributar), descentralizando ou terceirizando as demais e, ainda, segundo o ex-ministro, dentre as que lhe são exclusivas:

[...] deve-se distinguir as tarefas centralizadas de formulação e controle das políticas públicas e da lei, a serem executadas por secretarias ou departamentos de Estado, das tarefas de execução, que devem ser descentralizadas para agências executivas e agências reguladoras autônomas (BRASIL, 1995, p. 8).

Importante observar que algumas considerações presentes no documento não foram implementadas em sua plenitude como, por exemplo, a recomendação de ampliar mecanismos de demissão de servidores por insuficiência de desempenho. Contudo, em linhas gerais, percebe-se que muito do proposto, aos poucos foi implementado, em diferentes níveis de ensino na década seguinte e que existe grande semelhança entre elementos estruturantes da política educacional e as propostas descritas no documento, elaborado pelo governo como proposta de reforma administrativa em 1995. Ainda segundo o documento a educação não está incluída como ação exclusiva do Estado e, portanto, deve ser regulada pelo mercado.

Segundo Bresser Pereira (1997, p.12), “essas são atividades competitivas e podem ser controladas não apenas através da administração gerencial, mas também e, principalmente, através do controle social e da constituição de quase mercados”. Se decorridas duas décadas, essa transição não se completou, em aspectos gerais, podemos considerar que o princípio de maior controle do resultado na área educacional foi amplamente implementado, uma vez que as avaliações em larga escala, antes inexistentes, atualmente se configuram como elemento central e definidor das políticas públicas educacionais.

Observa-se, na segunda década do século XXI, a necessidade de ampliação de vagas para a educação infantil, para o ensino superior e também para a educação

integral, ainda longe dos padrões internacionais, portanto, não se justificava a redução da ação do Estado nesta área.

As reformas em torno das políticas públicas educacionais apontaram a mudança de padrões de atuação, marcadamente por parcerias entre o poder público e a iniciativa privada ou organizações sociais, vistas como possíveis soluções para a crise da educação. Embora os contornos da percepção de crise no sistema educacional estejam inseridos na própria dinâmica de transformação social, política e econômica da sociedade e ao modelo educacional que acompanhou este processo.

Dessa forma, os anos 1990 mesmo sem consolidar as orientações contidas na CF/88, foram marcados pelo início de um processo de redefinição das políticas educacionais, provocando uma mudança de eixo em busca de maior qualidade e produtividade.

A forma como se configuram essas novas políticas podem ser percebidas, por exemplo, por imposição de um novo padrão de qualidade educacional, associado aos resultados em testes padronizados. Após a Conferência Mundial de Educação para Todos (1990) de Jomtien a qualidade educacional foi, aos poucos, se convertendo em um desafio sobre o qual outros temas se subordinariam. Entretanto, essa associação não se dá sem polêmicas e críticas, uma vez que:

Actualmente, la avaluación y su habitual asociación com la calidad educativa siguen generando polémica, además de cierto temor, en particular em el colectivo docente. Los resquemores son fruto de un discurso y unas práticas sobre la evaluación que vienen, sostenidamente y desde hace más de 10 años, construyendo su mala prensa y ganándose un lugar de resistência por parte de lós educadores (SVERDLICK, 2012, p. 22).

Para a autora supramencionada o significado atribuído às avaliações foi construído na década de 1990 no contexto das reformas educativas promovidas para adequar o Estado e as políticas educativas ao modelo neoliberal na América Latina como um todo. Considera, dessa maneira, que a associação das avaliações com as reformas em geral trouxeram perdas aos docentes, mas isso não é motivo para negar as avaliações a priori. Entende que “es imperioso que podamos reconstruir y recuperar, desde una perspectiva crítica, otro sentido y otras prácticas, porque se trata de um asunto educativo que es necessário, e inevitablemente parte de la práctica pedagógica” (SVERDLICK, 2012, p. 23).

Em concordância com esse posicionamento, Peroni (2003, p. 73) ressalta que “o eixo deslocou-se para a busca de maior eficiência e eficácia via autonomia da escola,

controle da qualidade, descentralização de responsabilidades e terceirização de serviços”. Corroborando com essa perspectiva. Dalila Oliveira (2015) destaca a permanência destas orientações como polo hegemônico das políticas educacionais, ainda que na última década tenhamos assistido a ampliação de projetos e programas formulados no sentido de garantir acesso à educação à setores historicamente excluídos do sistema formal de educação.

Nesse contexto, podemos identificar dois elementos marcantes que passam a caracterizar as políticas públicas educacionais nas duas últimas décadas. Uma das primeiras características situa-se na fragmentação das políticas educacionais que se apresentam com dezenas ou mesmo centenas de projetos, de forma nem sempre orgânica e/ou integrada e, por vezes, até mesmo contraditória.

Uma segunda característica que, à primeira vista, pode parecer paradoxal é que embora exista uma fragmentação de projetos e maior autonomia das escolas existe uma paradoxal centralização das decisões por meio de medidas que criam eixos estruturantes. Nessa ótica, destacamos alguns exemplos como os Parâmetros Curriculares Nacionais, TV Escola, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) e, seu sucessor o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização do Magistério (FUNDEB), as políticas de avaliação dos diferentes níveis de ensino e os instrumentos de gestão compartilhados como o Plano de Ações Articuladas (PAR), dentre outros.

Esse processo se configura, ao mesmo tempo, como ampliação da autonomia/descentralização em favor das escolas dos sistemas municipais e estaduais, ampliando o controle do poder central sobre a política educacional. Assim, “as mudanças ocorridas na política educacional dos anos 1990 deveriam ser entendidas como parte da materialidade da redefinição do papel do Estado. Essa redefinição esta inserida nesse movimento maior de mudanças” (PERONI, 2003, p. 22).

Esses elementos, estruturantes do sistema, assim como aqueles que atingem de forma mais ampla e de modo mais incisivo o funcionamento dos sistemas de ensino se destacam no contexto de reformas educacionais. Nesse cenário a avaliação externa e em larga escala desponta como uma das características mais marcantes desse momento, pois se inserem em uma lógica mais ampla de transformação do papel do Estado, em que a educação ocupa funções importantes. Portanto, se configurou o que ficou conhecido como o Estado Avaliador (NEAVE, 1988). Definição para a transformação do papel do Estado que aos poucos deixa de ser o provedor de serviços para se tornar

avaliador da qualidade dos serviços públicos prestados, redistribuindo as funções e poderes entre as esferas governamentais, mantendo o controle estratégico com o governo central e descentralizando a realização das atividades, para as instancias locais ou para instituições privadas ou organizações sociais, que passam a ser avaliadas pelos seus resultados mensuráveis e não pelos seus processos desenvolvidos.

Essa definição de coaduna com a perspectiva de uma administração pública gerencialista, no sentido de redefinição do papel e das funções do Estado na sociedade, que passa de provedor, a avaliador de serviços, a partir da concepção de que cabe ao Estado controlar resultados dos processos. O Estado, portanto, vive um tensionamento por um processo de abandono de sua atuação direta em favor da iniciativa privada, ou diferentes arranjos com o que se convencionou denominar de terceiro setor, nos novos cenários que se delineiam o poder estatal assume o papel de fiscalizar a eficiência das políticas públicas sociais, entre elas a educação. Embora seja necessário considerar variados processos de resistência contra esse movimento, que retardam ou paralisam esse avanço da lógica gerencialista, em uma analise das últimas duas ou três décadas constata-se uma tendência de implementação de normativos legais e implementação de políticas públicas que apontam nesta direção.

CAPÍTULO 2

OS PARTIDOS POLÍTICOS COMO

FORMULADORES DAS POLÍTICAS

PÚBLICAS DE AVALIAÇÃO

EDUCACIONAL

2. Os Partidos Políticos como Formuladores das Políticas Públicas de Avaliação