Memleketeyn ve Balkan Slavları

Segundo Schmitter (1984), o conceito de política pública remete a um conjunto de procedimentos que expressam relações de poder e que se orientam à resolução de conflitos no que concerne aos bens públicos. Por isso, para Rodrigues (2011: 13):

Política pública é o processo pelo qual os diversos grupos que compõem a sociedade – cujos interesses, valores e objetivos são divergentes – tomam decisões coletivas, que condicionam o conjunto dessa sociedade. Quando decisões coletivas são tomadas, elas se convertem em algo a ser compartilhado, isto é, em uma política comum.

Celina Souza (2006) realizou uma revisão da literatura acerca de políticas públicas, contemplando os autores cujas definições na conjuntura internacional são mais conhecidas:

Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980), como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como o “que o governo escolhe fazer ou não fazer”. A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o que, por que e que diferença faz (SOUZA, 2006: 24).

Souza entende que “a formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real” (SOUZA, 2006: 26).

Com isso, após a formulação de políticas públicas, são realizados planos, programas, projetos, bases de dados ou sistemas de informações e pesquisas para que essas políticas sejam postas em ação, acompanhadas e avaliadas.

Souza (2006: 36) sintetizou os principais elementos das políticas públicas:  A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;

 A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são também importantes;

 A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras;

 A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados;

 A política pública, embora tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo;

 A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação.

Já foi mencionado que, no Brasil, todas as áreas que são consideradas patrimônios naturais pela Unesco, também estão inseridas na política ambiental brasileira, por serem unidades de conservação, que aqui estão sendo tratadas como

“territórios da conservação”, porque se configuram como mais uma parcela do espaço dotada de uma funcionalidade potencial própria, no caso de conservação, regulada pela política ambiental, ou seja, normatizada, delimitada. Sendo assim, são alvos de políticas públicas setoriais, mediadas pelo governo, definindo e sugerindo usos para as mesmas. Segundo Steinberger (2006: 42), “o espaço une as noções de ambiental, territorial, regional, urbano e rural porque é uma totalidade”.

Em relação às Unidades de Conservação, percebe-se que a maioria delas foi criada a partir dos anos 1990, no contexto da Convenção Rio 92, a segunda Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, que procurava alternativas e soluções para o desenvolvimento sustentável mundial. Nessa convenção, acordos foram feitos, dentre eles a Agenda 21, que comprometeu as nações signatárias a seguir uma conduta de desenvolvimento sustentável a partir de projetos de âmbito local, além da Convenção de Diversidade Biológica (CDB), que tratou da proteção do patrimônio genético e demais recursos associados à diversidade biológica (BRASIL, 1998; BRASIL, 2001). Ademais, o maior número de criação de Unidades de Conservação, na primeira década do século XXI, é subsequente à lei do SNUC, do ano de 2000.

Em 2000, com a implementação do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, uma política pública de meio ambiente baseada no modelo norte- americano de conservação e regulamentada pela Lei Federal número 9985, Artigo 2º, Inciso I, foi definida uma Unidade de Conservação como um:

Espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (BRASIL, 2000).

Destaca-se que as Unidades de Conservação podem ser tanto públicas (geridas pelos órgãos federal, estadual ou municipal) como privadas (como é o caso das reservas particulares do patrimônio natural). Na área de estudo desta pesquisa, há três UCs privadas e uma federal, que ainda têm de seguir a recomendação da Unesco para áreas que se tornaram patrimônio mundial natural.

No âmbito do SNUC, os parques nacionais entraram na categoria de Unidades de Conservação de Proteção Integral, tendo como objetivo principal:

A preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico (BRASIL, 2000).

O SNUC divide as UCs em dois grupos: de proteção integral e de uso sustentável. Basicamente, a diferença entre as duas é que as UCs de Proteção Integral visam à conservação da natureza, com a permissão apenas do uso indireto dos recursos naturais. Já o grupo de Uso Sustentável também busca a proteção da natureza, porém com uso sustentável, direto ou indireto, de alguns recursos naturais (BRASIL, 2000). Assim, finalidades de uma Unidade de Conservação, de modo geral, estão apoiadas em um tripé:

 Proteção de recursos naturais;

 Desenvolvimento de pesquisa sobre suas características socioambientais;  Oferecimento de áreas para lazer, recreação e educação ambiental à

comunidade.

Pode-se afirmar que o Brasil é um exemplo emblemático de como as ideias de natureza mundialmente construídas levaram a uma noção de conservação, a qual foi concretizada pelo SNUC, com a criação de normas para esses territórios da conservação. Para serem compreendidas as ligações entre a natureza e a política, há de se entender como uma política de natureza modifica a vida pública, tentando adaptar o sistema de produção às exigências da natureza, visando preservá-la contra as degradações humanas (LATOUR, 2004). Nesse sentido, os territórios da conservação compõem a preocupação com a natureza na vida pública, já que em uma visão ambientalista, os ecossistemas considerados de grande importância devem integrar o desenvolvimento e a conservação da natureza.

No terceiro item do tripé supracitado, no que concerne ao lazer, enfatiza-se que diversas UCs também permitem a atividade do turismo, ou seja, há uma quantificação de um elemento da natureza enquanto mercadoria. Portanto, insere-se a questão do valor concernente ao simbólico e ao imaginário na relação sociedade- natureza. Com isso, as comunidades tradicionais responsáveis pela conservação da natureza, muitas vezes, pautadas em modos não capitalistas de produção, acabam sendo destituídas em prol da criação de espaços novos para a acumulação de

capital.

Boaventura de Sousa Santos (2007: 33) evidencia esta questão ao refletir: “Seria apenas coincidência que 80% da biodiversidade se encontre em territórios indígenas? Não. É porque a natureza neles é Pachamama, não é um recurso natural”, sendo assim, parte da vida desses povos e de sua sociabilidade. Portanto, conforme Harvey (2005), a simples penetração da forma dinheiro tem uma influência desagregadora, já que nos lugares onde o dinheiro não é a comunidade, ele acaba por dissolvê-la.

A produção e o consumo do espaço, no cerne do modo capitalista de produção, vinculam-se à teoria da acumulação e à teoria do espaço. Segundo Harvey (2005: 43), “a acumulação é o motor cuja potência aumenta no modo de produção capitalista. O sistema capitalista é, portanto, muito dinâmico e inevitavelmente expansível [...]”.

Em boa parte dos territórios da conservação, a atividade do turismo é permitida e incentivada, sendo esses territórios transformados para a atividade:

A lógica da musealização da natureza nos permite afirmar que aquilo que para nós pode se perder como forma e sentido, e nos fazer, assim, perder a noção de continuidade da nossa própria existência, deve ser preservado para nos fazer lembrar. A musealização de áreas naturais, sítios históricos, centros urbanos, portos, rugosidades de cidades medievais, coloniais, industriais, imprime uma ordenação estética nessas paisagens, originadas, muitas vezes, por processos socioespaciais de conflito, de submissão e exploração humana (LUCHIARI, 2007: 34).

Deve-se lembrar de que no caso brasileiro, o próprio SNUC também apresenta, geralmente23, uma lógica de “musealização da natureza”. Ao se conceberem Unidades de Conservação delimitadas, que têm de seguir uma legislação ambiental, ou seja, que têm no seu cerne uma normatização e uma regulamentação que as condicionam a uma situação de vitrines de proteção da natureza, com parcelas representativas de determinados biomas, o que se verifica é uma lógica de “musealização da natureza”. Não é de se estranhar que nesse modelo só caibam praticamente atividades ligadas ao turismo, à educação ambiental e à pesquisa científica.

O turismo de natureza organiza seletivamente o território, incluindo e excluindo paisagens e pessoas. Elege as parcelas do território que deverão ser preparadas para atender às demandas de uma atividade que, para se sustentar economicamente, deve buscar o retorno mais seguros das classes médias e das elites urbanas, de modo a resolver a equação entre conservação ambiental e uso turístico, pois os grandes números do turismo de massa são insustentáveis para o turismo de natureza (LUCHIARI, 2007: 37).

Conforme Brandão (2007: 17), o território é “uma construção social, por natureza conflituosa, uma produção coletiva, dinâmica, multidimensional, com trajetória histórica em aberto”.

Para Raffestin (1993):

O território [...] não poderia ser nada mais que o produto dos atores sociais. São esses atores que produzem o território, partindo da realidade inicial dada, que é o espaço. Há portanto um ‘processo’ do território, quando se manifestam todas as espécies de relações de poder, que se traduzem por malhas, redes e centralidades cuja permanência é variável, mas que constituem invariáveis na qualidade de categorias obrigatórias (RAFFESTIN, 1993: 79).

Porto-Gonçalves (2006) ressalta que:

Tornar própria a natureza é, rigorosamente, se apropriar da matéria na sua espaço-temporalidade, conformando territórios diversos cujos limites, essência da política, resolvem temporariamente, como a história da geografização do mundo revela (PORTO-GONÇALVES, 2006: 287).

Ainda sob essa perspectiva, Porto-Gonçalves (2006) afirma que a questão política e a geopolítica estão implicadas no bojo do desafio ambiental, mediante o território.

Para Steinberger (2006), é necessário relacionar território e espaço para procurar entender o processo de totalização.

[...] Configuração territorial e espaço fazem parte de um processo de totalização único que se realiza por meio de frações do território usado e frações de espaço. A dificuldade em perceber a relação espaço-território está na dificuldade de reconhecer esse processo. Não existe espaço sem território nem território sem espaço. Isso não quer dizer que um venha antes e o outro depois – são simultâneos. O que os une é o processo de totalização (STEINBERGER, 2006: 62).

Raffestin (1993: 45) afirma que o “território se forma a partir do espaço, é o resultado de uma ação conduzida por um ator sintagmático (ator que realiza um programa) em qualquer nível. Ao se apropriar, concreta ou abstratamente (por exemplo, pela abstração), o ator territorializa o espaço”. Raffestin (1993: 50) ainda enfatiza que “o território nessa perspectiva é um espaço onde se projetou um trabalho, seja energia e informação, e que, por consequência, revela relações marcadas pelo poder”.

Para Jean Gottman (2007: 70 – tradução nossa24), o território é a unidade política: “[...] O território é um compartimento de espaço politicamente distinto daqueles que o cercam”. Para Gottman (2007), o território estabelece a existência física da entidade jurídica, administrativa e política, sendo esta definição uma prerrogativa que vale tanto para a totalidade do território nacional de um Estado, como também para um conjunto de terras agrupadas.

Na visão de Marcelo Lopes de Souza (2009: 66), o território é:

Uma dimensão do espaço social, e, ele depende, de várias maneiras, da dimensão material do espaço; mas ele é, em si mesmo, intangível, assim como o poder é impalpável, como relação social que é. O poder é uma relação social (ou, antes, uma dimensão das relações sociais), e o território é a expressão espacial disso.

Partindo do pressuposto de que o território é um sítio fixado, delimitado, regido por relações de poder a partir de uma construção social, entendemos ser pertinente falar em territórios da conservação. Vivemos em um mundo em que a conservação ambiental se materializa no território, por meio de unidades de conservação. Isso nos permite afirmar que há territórios da conservação, que são unidades de conservação, ou seja, parcelas de território destinadas à conservação ambiental, visto que são consideradas como áreas que merecem ser protegidas por legislação específica.

Segundo Moretti (2011), há uso de técnicas sofisticadas para demarcar limites, criando fronteiras abstratas entre o que deve e pode ser conservado. As demarcações, segundo o autor, não ponderam a realidade dos moradores que produziram esses lugares pelas suas características consideradas naturais, características estas que acabam sendo reestabelecidas por meio da técnica como

24_{“[...] Le territoire est un compartiment d'espace politiquement distinct de ceux qui l'entourent”} (GOTTMAN, 2007: 70).

locais relevantes a serem conservados. “Este distanciamento da vida do lugar cria o distanciamento do real, do cotidiano, das práticas de produção do lugar, reproduzindo o processo colonizador, agora em nome da conservação” (MORETTI, 2011: 11).

Além disso, para Porto-Gonçalves (2006: 453), o que se percebe é uma “tendência para que se elaborem e apliquem instrumentos econômicos para a gestão ambiental e, deste modo, se reduz o valor da natureza a preços, contribuindo, assim, para que se estabeleça um mercado de bens e serviços ambientais”.

De modo geral, entende-se que as políticas territoriais são espaciais, influenciando os usos de determinados territórios e seus respectivos entornos.

[...] As políticas territoriais [...] são espaciais na sua gênese. Não porque o espaço vem antes do território, mas porque o espaço é uma categoria permanente e uma categoria histórica que gera sucessivas configurações territoriais também históricas que são a base da produção do espaço. Há, portanto uma produção histórica de espaço e de território que, para ser mais bem compreendida, deve ser feita a partir de frações do espaço e de frações do território usado (STEINBERGER, 2006: 62 e 63).

Nesse sentido, para se compreender a dinâmica da produção do espaço, considerando-se a patrimonialização da natureza, o turismo e os territórios da conservação, há de analisar a trajetória das políticas que inter-relacionam essas dimensões.

Concernente ao turismo, o planejamento governamental do turismo esteve, antes dos anos 1990, disperso e fragmentado pela Administração Pública Federal. Somente a partir da década de 1990, o turismo, no Brasil, passou a ser pensado como uma estratégia de desenvolvimento integrado, sendo o ordenamento do território a base para o desenvolvimento desta atividade.

Simone Affonso da Silva faz considerações acerca do paradigma do turismo no tocante às políticas públicas:

Desde o início da década de 1990, o paradigma do turismo tem se destacado no tocante às políticas de ordenamento territorial e de desenvolvimento regional, pois de certa forma ele está associado a outros dois paradigmas relevantes no contexto brasileiro atual: o paradigma ambiental e o paradigma do desenvolvimento local.

A nosso ver, o paradigma do turismo está relacionado à emergência do setor de serviços face ao declínio relativo do setor industrial no âmbito do processo de expansão da globalização econômica, sendo atualmente

considerado como uma atividade econômica alternativa à promoção do desenvolvimento sustentável nas escalas regional e local (SILVA, 2014: 270).

Nesse contexto, emergem políticas públicas para o turismo no país, consubstanciadas em documentos como: Plano Nacional de Turismo (PNT) de 1992 a 1994, Política Nacional de Turismo de 1996 a 1999 e os Planos Nacionais de Turismo de 2003 a 2007, de 2007 a 2010 e de 2013 a 2016.

Segundo Fernandes (2007), nos anos 1990, a atividade econômica do turismo passou por grande crescimento, impulsionado pela globalização. Ao passo em que há o avanço da acumulação flexível do capital no Brasil, calcada nos paradigmas neoliberais, o turismo ganha notoriedade por parte do governo federal, já que se reconhece o seu valor econômico.

Ao compararmos dados relacionados ao crescimento do turismo no Brasil, verificaremos que, em 1966, entraram 133.448 turistas no país, contrapondo aos 5.433.354 que ingressaram em 201225_{; em 2014, o ano da Copa do Mundo no}

Brasil, mais de 6.420.000 turistas visitaram o Brasil. Esses dados mostram o destaque que essa atividade ganhou nas últimas décadas, conforme se pode notar pelos dados a seguir:

25_{BRASIL. Ministério do Turismo. Dados e Fatos. 2014. Disponível em:}

<http://www.turismo.gov.br/turismo/noticias/todas_noticias/20120504.html>. Acesso em: 01 de Fevereiro de 2014.

Tabela 1 - Entrada de turistas no Brasil – 1970 a 201426

Chegadas de turistas no Brasil (1970 – 2014)

Ano Total Ano Total Ano Total Ano Total

1970 249.900 1982 1.146.681 1994 _1.853.301 2006 5.017.251 1971 287.926 1983 1.420.481 1995 _1.991.416 2007 5.025.834 1972 342.961 1984 1.595.726 1996 _2.665.508 2008 5.050.099 1973 399.127 1985 1.735.982 1997 _2.849.750 2009 4.802.217 1974 480.267 1986 1.934.091 1998 _4.818.084 2010 5.161.379 1975 517.967 1987 1.929.053 1999 _5.107.169 2011 5.433.354 1976 555.967 1988 1.742.939 2000 _5.313.463 2012 5.676.843 1977 634.595 1989 1.402.897 2001 _4.772.575 2013 5.813.342 1978 784.316 1990 1.091.067 2002 _3.784.898 2014 6.429.852 1979 1.081.799 1991 1.228.178 2003 _4.132.847 1980 1.625.422 1992 1.692.078 2004 _4.793.703 1981 1.357.879 1993 1.641.138 2005 _5.358.170

Fonte: Departamento de Polícia Federal e Ministério do Turismo

Ressalta-se que a CF-88 foi a primeira constituição que englobou o turismo, colocando as esferas federal, estadual e municipal como responsáveis, igualmente, pela promoção e pelo incentivo da atividade, visando o desenvolvimento social e econômico.

Em 1991, surgiu o Programa de Desenvolvimento do Turismo (Prodetur), voltado para a região Nordeste, com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Esse programa teve como objetivo melhorar e implantar infraestrutura que possibilitasse o desenvolvimento do turismo, sendo subdividido em regiões e segmentos:

 Prodetur Nordeste (focado no segmento de praia, sol, entretenimento e lazer);  Prodetur Amazônia e Centro Oeste (voltado para o Ecoturismo);

26 _{BRASIL. Ministério do Turismo. Anuário Estatístico de Turismo – 2015. Disponível em:} <http://www.dadosefatos.turismo.gov.br/export/sites/default/dadosefatos/anuario/downloads_anuario/ Anuario_Estatistico_de_Turismo_2015_-_Ano_base_2014_-_Pdf.pdf>. Acesso em: 18 de Agosto de 2015.

 Prodetur Sul (voltado para o MERCOSUL);

 Prodetur Sudeste (com enfoque individualizado sobre cada estado) (BRASIL; SEOBRAS; RJ, 2011).

Em 1994, foi introduzido o Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT). Assim, o turismo começou a entrar nas agendas municipais como uma atividade importante, com o estabelecimento de projetos turísticos municipais, reforçados pelo planejamento de desenvolvimento turístico municipal que previa a criação de atrativos e serviços turísticos.

Entre 1994 e 2001, estava prevista a formação de Conselhos e Planos de Turismo, cujos princípios seriam originários das bases da sociedade, induzindo uma participação comunitária dos municípios indutores.

Ainda em 1994, foi publicado o documento “Diretrizes para uma Política Nacional de Ecoturismo”, em um contexto pós Rio-92. Nesse documento, o Pantanal foi apresentado como:

A maior área de terras inundáveis da América do Sul, compreendendo a totalidade da Bacia do Alto Paraguai, uma área de 496.000 Km², dos quais 393 estão localizados no Brasil. A porção brasileira da Bacia abrange dois ecossistemas independentes: a parte baixa da Bacia – planícies de inundação – e a parte alta da Bacia – ou margem/borda, onde vivem inúmeras espécies, desde endêmicas até migratórias (EMBRATUR-IBAMA, 1994: 14).

A justificativa para a promoção do ecoturismo no Brasil nesse contexto foi de que o conjunto de UCs, à exceção das reservas biológicas e das estações ecológicas, adaptado a fins turísticos, poderia oferecer com a diversidade cultural, circunstâncias para o desenvolvimento do ecoturismo no Brasil. Assim, os riscos ambientais seriam amenizados pelos benefícios econômicos, sociais e ambientais, como:

-Diversificação da economia regional, através da indução do estabelecimento de micros e pequenos negócios;

- Geração local de empregos; - fixação da população no interior;

-melhoramento das infraestruturas de transporte, comunicação e saneamento;

- criação de alternativas de arrecadação para as Unidades de Conservação; - diminuição do impacto sobre o patrimônio natural e cultural;

- diminuição do impacto no plano estético-paisagístico;

- melhoria nos equipamentos das áreas protegidas (EMBRATUR-IBAMA, 1994: 17).

Entre 2002 e 2003, a Embratur criou um comitê para a gestão do programa polos de ecoturismo no Brasil.

No PNT (2003), o Prodetur passou a ser chamado Programa de Apoio ao Desenvolvimento Regional do Turismo, subordinado ao Macro Programa de Regionalização e, com isso, consolidando a ideia de Polos Turísticos, a qual havia sido projetada no Plano Nacional de Turismo de 1992. Sete macro programas podem ser destacados: infraestrutura; fomento; gestão e relações institucionais; estruturação e diversificação da oferta turística, contemplando o Programa de Regionalização do Turismo (PRT) – Roteiros do Brasil; qualidade do produto turístico; promoção e apoio à comercialização; e informações turísticas (FERNANDES, 2007).

Nesse panorama, o turismo foi compreendido como indutor de desenvolvimento regional a partir da criação de zonas turísticas, pautadas nos roteiros do Brasil. Com isso, configuraram-se regiões turísticas que visavam