A busca de um Ajuste Fiscal para a economia brasileira tem sido um objetivo tratado, com mais ênfase, desde o início da década de 1990, com a edição do Plano Collor (1990)31. Este objetivo de política econômica deriva das idéias, igualmente já
mencionadas do Consenso de Washington, com fundamento da ortodoxia na condução da economia, tendência esta adotada pelos organismos multilaterais e
policymakers das economias centrais do Planeta.
Conforme esse pensamento dominante, a sustentatibilidade da política fiscal é entendida como um pré-requisito nos programas de estabilização e de retomada do crescimento econômico. Existe um certo consenso de que projetos que visem à estabilização econômica não podem conviver com fundamentos fiscais inconsistentes que os levariam ao fracasso Fraga (1999). A ortodoxia econômica avança na avaliação da importância do ajustamento fiscal, entendendo, conforme Fischer (1996), que a partir da existência do mesmo, uma dada economia inicia um processo de big push32 no rumo do crescimento.
Em que pese o tema já tenha sido debatido há mais tempo, como em Keynes (1923), Domar (1944) e Lerda (1987), a partir da década de 1980 o assunto passou a ter maior importância diante do crescimento insustentável da dívida pública, ocorrido em diversos países da Zona do Euro, colocando em risco o processo de unificação monetária então em curso.
31 Plano Collor: quarto plano de estabilização econômica desde o Plano Cruzado que viria a se
chamar Plano Brasil Novo. As medidas adotadas implicaram mudanças nas áreas monetário- financeira, fiscal, comércio exterior, câmbio e controle de preços e salários.
A Política Fiscal é um conjunto de regras que resultam em um nível determinado de dívida pública (BLANCHARD et alii, 1990). Por via de conseqüência a definição de política fiscal sustentável, está assim elaborada pelo mesmo autor: “[...] uma política fiscal sustentável é definida como aquela que implica a convergência da razão dívida/PIB a um valor constante.”
A definição oferecida por Kopits e Symanski (1998), vem na mesma direção de Blanchard: “[...] a fiscal policy rule may consist of a limit on, or a target for, the stock of public debt as a proportion of GDP”.
Matematicamente, a sustentabilidade da política fiscal pode ser representada pela seguinte equação:
dB/ds = G – T + iB – V – S (1), onde:
dB/ds é a variação da dívida pública nominal, B no intervalo s, G o gasto do
Governo em bens e serviços, T a receita tributária líquida de transferências, i a taxa de juros nominal que incide sobre o estoque da dívida pública, V as variações patrimoniais e S a receita de senhoriagem. O termo V captura os efeitos das privatizações, passivos ocultos, mudanças de preços relativos e outros no estoque da dívida pública.
Ad referendum33, supõe-se que V = S = 0. Desta forma, o lado direito de (1)
equivale à definição corrente de déficit nominal, com (T – G) igual ao superávit primário, que será denotado por P.
Dado que as economias crescem no tempo, a equação (1) deve ser reescrita nos termos proporcionais ao PIB. Define-se b, g, t e p, como as razões entre dívida, gasto, receita líquida e superávit primário (a preços constantes) e o PIB real. Seja y
a taxa de crescimento real do PIB e r a taxa de juros real ex post (r = i - π, onde π é a
taxa de inflação). Então:
dB/ds = g – t + (r – y)b = (r – y)b – p (2)
A equação (2) descreve a dinâmica da razão dívida/PIB (em termos reais). Supõe-se que r > y. O comportamento de b ao longo do tempo, depende da evolução de p. Se p for igual a zero, b aumentará, permanentemente, à taxa (r – y). Se p for negativo (caso o Governo produza déficits primários), b crescerá, permanentemente, a taxas superiores a (r – y). Assim, se p for positivo (Governo produzindo superávits primários), b crescerá a uma taxa inferior a (r – y). Caso os superávits primários sejam suficientemente elevados, b poderá ficar constante ou, inclusive, diminuir.
No Brasil, a aplicação do Plano Real no primeiro Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso, mesmo que tenha manifestado a preocupação inicial com o ajuste fiscal, não atentou para sustentatibilidade da política fiscal e teve que enfrentar os choques adversos externos (crises Asiática e Russa), em situação de desequilíbrio no momento da eclosão das mesmas, conforme demonstrado na tabela 1e pelas figuras que seguem.
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 %
Figura 7 – Despesas com Juros Reais – Setor Público Consolidado do Brasil no período 1991-1998 (% PIB).
A figura 7 mostra que, partindo de uma despesa com juros reais estabilizada, com média no período 1991-1994 em 3,3% do PIB, a implementação de uma política de endividamento do setor público, como fórmula para enfrentamento dos desajustes fiscais no período 1995-1998, resultou em importante aumento desta despesa, para uma média anual de 5% com relação ao PIB. Este comportamento passou a retroalimentar a pressão sobre o orçamento fiscal. Decorre daí o aumento exponencial na evolução do Déficit Operacional do Setor Público Consolidado, que passou de 0,4% do PIB (média 1991-1994) para 5,2% do PIB, na média (1995-1998), conforme registra a figura 8 que segue.
-2 0 2 4 6 8 10 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 %
Figura 8 – Déficit Operacional – Setor Público Consolidado do Brasil no
período 1991 – 1998 (%PIB). Fonte: Ipeadata, 2006.
Como se verifica pela evolução da variável representada na figura 8, assim como pela sua linha de tendência, não havia sustentabilidade na política fiscal, que prejudicava a obtenção de um ajuste fiscal, nos termos como está demonstrado na equação 2 antes descrita. Assim sendo, a figura 9 apresenta o comportamento da Dívida Líquida do Setor Público Consolidado como segue.
20 25 30 35 40 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 %
Figura 9 – Dívida Líquida - Setor Público Consolidado do Brasil no período 1990 - 1998, (%PIB).
Fonte: Ipeadata, 2006.
Embora o período reservado ao estudo se inicie em 1995, a figura supra retroage ao ano de 1990, tendo em vista a inflexão no comportamento da variável, ocorrida em 1995, comprobatória das duas afirmações antes colocadas neste item, quais sejam: i – troca do financiamento dos desajustes fiscais por endividamento e ii – não estabilização da relação dívida-PIB a um valor constante, conforme o conceito de sustentabilidade apresentado.
A conseqüência foi a interrupção da trajetória decrescente da dívida pública que vinha ocorrendo até 1994 com relação à dívida pública-PIB, de 26%, para um patamar ascendente que culminou com 38% do PIB em 1998 (figura 9).
É evidente que o aumento do endividamento resultaria em impacto nas despesas com juros sobre a dívida, já demonstrado pela figura 7 que, em 1994 eram de 3,8% do PIB, passando, em 1998, para 7,8% do PIB.
A situação fiscal do período pode ser analisada pelo comportamento da variável apresentada na figura 10 que segue.
-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 %
Figura 10 – Déficit Primário – Setor Público Consolidado do Brasil no período 1991 - 1998 (% PIB).
Fonte: Ipeadata, 2006.
O Déficit Primário acima representado, também acompanha a inflexão da curva verificada na figura 9 que antecede. O superávit primário médio do período 1991-1994 de 2,9% do PIB, deu lugar a um déficit de 0,2% do PIB no período compreendido entre 1995-1998.
A tabela que segue sintetiza a deteriorização das contas públicas, na comparação dos períodos 1991-1994 e 1995-1998.
Tabela 1 – Resultados Fiscais do Brasil no período 1991 a 1998.
Itens Médias Anuais (% PIB)
91/94(A) 95/98 (B)
Variação 91/94-95/98 (B)-(A) Decomp I Decomp II Déficit Operacional
Governo Federal Estados e Municípios Empresas Estatais Despesas de Juros Reais Governo Federal Estados e Municípios Empresas Estatais Déficit Primário Governo Federal Estados e Municípios Empresas Estatais 0,4 -0,1 0,2 0,2 3,3 1,5 0,9 0,9 -2,9 -1,6 -0,7 -0,7 5,2 2,6 2,1 0,5 5,0 2,9 1,7 0,4 0,2 -0,3 0,4 0,1 4,8 2,7 1,9 0,3 1,7 1,4 0,7 -0,5 3,1 1,3 1,1 0,7 100,0 55,9 38,7 5,4 35,3 29,3 15,4 -10,0 64,7 26,1 23,3 15,3 100,0 84,5 43,7 -28,2 100,0 40,4 36,0 23,7 Fonte: Bacen, 2006.
Conforme relatado, no início deste tópico, a observação das variáveis apresentadas demonstra que as finanças públicas brasileiras estavam em situação de desequilíbrio por ocasião da eclosão das crises financeiras externas da Ásia e da Rússia.
O quadro conjuntural existente foi agravado pelas sucessivas elevações das taxas de juros, efetivadas para o enfrentamento dos choques externos adversos, ocorridos no final de 1997 e durante o ano de 1998.
A análise da tabela 1 mostra uma evolução de 1,7% do PIB, no aumento das despesas com juros reais, 3,1% do PIB, como resultado de variação negativa do resultado primário, o que perfaz, na média, um agravamento do quadro médio em 4,8% do PIB.
Em decorrência da fragilização dos fundamentos fiscais, a credibilidade da política econômica ficou abalada perante os mercados internacionais, ocasionando uma queda nos níveis das reservas internacionais. Em face disto, o Governo anunciou, no mês de outubro de 1998, o Programa de Estabilidade Fiscal.
O objetivo principal do Programa anunciado era a redução da tendência de crescimento da dívida líquida do setor público consolidado, no médio prazo (1999/2001). Para conseguir o seu desiderato o Governo propunha a meta de reduzir a dívida pública para algo em torno de 50% do PIB num primeiro momento (1999), estabilizando-a em 46,5% do PIB, ao final do exercício de 2001. Para tanto, o Governo se comprometeu, perante o FMI, a atingir uma meta de superávit primário de 3,1% do PIB, em 1999, 3,25% do PIB, em 2000 e 3,35% do PIB, ao final do ano de 2001.
Obedecendo a essa nova óptica iniciou-se o segundo mandato do Governo, agora sob regime de câmbio flutuante e adotando o instrumento de inflation
targeting34, no combate à inflação e com vistas a buscar a estabilidade econômica
com o conseqüente fortalecimento dos fundamentos macroeconômicos, sob supervisão de um programa acordado com o Fundo Monetário Internacional.
A supervisão avençada com o Fundo foi uma constante durante todo este período (1999/2002) e dado seqüência no novo governo que o sucedeu (2003/2005), e a administração dos policymakers continuou, fundada nos preceitos recomendados pelo FMI, que privilegiavam o ajuste fiscal, o combate à inflação, a propositura de reformas estruturais, privatizações de estatais e desregulamentação geral da economia (apud Dornbusch and Fischer, in The Word Bank Economic Review).
O projeto de ajuste fiscal, ao final do ano de 2005, apresentou os seguintes resultados, em consonância com o conceito adotado, neste estudo:
34Inflation Target: regime de metas de inflação, introduzido no Brasil, pelo Decreto nº 3.088, de 21 de
julho de 1999, que atribui ao Conselho Monetário nacional a incumbência de definir o índice de inflação, bem como suas margens de tolerância, a ser perseguido pelo Banco Central por meio da administração da política monetária via taxa de juros.
A) Dívida Líquida Total do Setor Público Consolidada: durante o intervalo de tempo entre 1998 e 2005, com a implementação do Programa de Estabilidade
Fiscal, houve um aumento de 37,82% do PIB para 51,32% do PIB, conforme dados
constantes da figura 4 antes exposta.
B) Dívida Externa: a figura demonstrativa, que segue, contém a informação do comportamento do endividamento externo que era de 3,65% do PIB, em 1998, para 13,15% do PIB em 2002, com uma melhora significativa até 2005 (4,72%).
0 2 4 6 8 10 12 14 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Figura 11 – Dívida Externa do Setor Público do Brasil no período 1995 –
2005 (% PIB).
Fonte: Ipeadata, 2006.
C) Dívida Interna do Setor Público Líquida: esta variável, também, apresenta um aumento de 34,14% do PIB para 46,51% do PIB em 2005, conforme registra a figura que segue.
10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Figura 12 – Dívida Interna do Setor Público do Brasil no período 1995 –
2005 (% PIB).
Fonte: Ipeadata, 2006.
Diante dos resultados demonstrados, conclui-se que o ajustamento fiscal pretendido, já há mais de uma década, com base no conceito de sustentabilidade antes verificado, não se configura e serão analisados no item que segue, à luz dos princípios constantes da figura 1, que integra o item 3.3 supra.