A partir do PROMOFAZ – Programa de Modernização Fazendária, iniciado em 1993, foram traçados os primeiros caminhos.
Em julho de 1993, a SEFAZ decidiu avaliar a qualidade dos serviços prestados à população naquela época. Na ocasião foram designados três servidores fazendários para uma especialização em Qualidade Total. Assim, esse pequeno grupo trabalharia os referenciais conceituais e metodológicos e no futuro próximo seriam os multiplicadores de conceitos e os articuladores da implantação da Qualidade Total na própria Instituição, compondo o PROMOFAZ, responsável pela implantação das mudanças.
Na prática, a formação dos multiplicadores da qualidade total deu-se efetivamente em 1994, através de mini-cursos ministrados pela IBM.
Concomitantemente a esse movimento, a Divisão de Treinamento plantou a semente da qualidade total e convenceu a SEFAZ da oportunidade de implantação de um projeto de qualidade total. Essa Divisão detinha um grande conhecimento de estratégia organizacional e, na época, já notara que a SEFAZ era muito fechada, com uma visão predominantemente interna.
A partir dessa conclusão, foi trazida a IBM, contratada juntamente com a parceria do Instituto Latino–Americano para auxiliar os servidores da SEFAZ nesse processo, gerando o primeiro evento estratégico da qualidade total sendo denominado projeto QUAPLAN (Sessão de Planejamento para a Qualidade).
O QUAPLAN aconteceu em setembro de 1993 e teve como objetivo conscientizar e sensibilizar as pessoas sobre a Qualidade Total, período em que também foi feito um diagnóstico dos departamentos, através de comitês de coordenação, que também ouviam grupos de pessoas não ocupantes de função gerencial e do Sindicato dos Servidores Públicos Civis do grupo Tributação, Arrecadação e Fiscalização (SINTAF). Assim, essas ações subsidiaram o planejamento em busca de um programa específico para a área de qualidade, o PROMOFAZ.
O Seminário QUAPLAN representou um grande evento do programa de qualidade, porque nele se fez uma avaliação do padrão de gestão da SEFAZ. De acordo com essa avaliação, a SEFAZ obteve pontos aquém dos necessários para os prêmios de qualidade existentes na época. Por exemplo, de uma pontuação de 1000, atingiu apenas 220. Desse modo, com a constatação de uma prestação de serviço muito precária e de que havia problemas de gestão juntamente com quedas de arrecadação seguidas, o grupo formado pela alta gerência elencou 14 (quatorze) macro-problemas:
- Resultado indesejado da arrecadação;
- Elevado Índice de reclamações dos clientes;
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- Elevado índice de sonegação;
- Desgaste da imagem da SEFAZ junto aos contribuintes;
- Descrédito da ação fiscal;
- Insatisfação/baixa motivação dos servidores;
- Elevado custo operacional;
- Pouca preocupação com a análise custo x benefício;
- Estrutura física e organizacional inadequada;
- Processos ineficazes de cobrança de débitos fiscais;
- Gerenciamento ineficaz de processos e de pessoas;
- Planejamento insuficiente e não sistemático;
- Definição inadequada de processos.
Desses 14 (quatorze) macro-problemas, a SEFAZ deu prioridade a um em especial: o baixo índice de arrecadação. A partir dessa escolha, tentou-se, durante algum tempo, juntamente com as pessoas que estavam na formação da qualidade total, realizar alguns projetos alternativos, para fazer com que essa realidade, “baixa arrecadação”, fosse mudada. Verificou-se ao longo desses projetos que a questão da arrecadação baixa era um problema estrutural, tinha a ver com a forma como se estava trabalhando, que a estrutura organizacional e física não permitia que se fizessem avanços, que se modificasse a forma de arrecadação, objetivando compensar as perdas.
Na época do seminário, tinha sido eleito, também como prioridade, o segundo problema que era a estrutura organizacional inadequada. Desde então, trabalhou-se com duas vertentes: a questão da arrecadação baixa e a melhoria da estrutura física e organizacional.
Em agosto de 1994, o PROMOFAZ foi oficialmente estruturado sob a coordenação da Assessoria de Planejamento, hoje denominada Assessoria de Desenvolvimento Institucional (ADINS).
Em 02 de janeiro de 1995, assumiu o Sr. Ednilton Gomes de Soárez a pasta da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará. Na solenidade de posse, a SEFAZ colocou aos presentes cinco princípios que norteariam o Governo Tasso Jereissati e, por conseqüência, a Secretaria da Fazenda:
- Sustentabilidade – pensar e praticar ações duráveis, permanentes;
- Longo Prazo – enxergar o que é bom para o Ceará nos próximos 15 anos e não apenas nos quatro anos de governo;
- Parceria – trabalhar em harmonia com os contribuintes e a sociedade de modo geral;
- Descentralização – problemas que possam ser resolvidos nos níveis inferiores não precisam ir aos patamares superiores. É preciso desburocratizar;
- Qualidade Total – captar e funcionar bem, realizando mais com menos.
Nessa perspectiva, a alta gerência preparou uma proposta de reestruturação organizacional. Segundo o Informativo SEFAZ (fez/1995), “a SEFAZ, com o objetivo de tranqüilizar os servidores a serem alcançados pelo redimensionamento da estrutura dos cargos comissionados, informa que, atendendo às recomendações governamentais, encaminhou à Secretaria de Administração (SEAD) proposta de reestruturação organizacional.” A proposta foi aprovada pelo Governador do Estado, sendo assinado o Decreto no 23.726, de 29 de junho de 1995, o qual dispõe sobre a nova estrutura organizacional da Secretaria da Fazenda. Segundo o Informativo SEFAZ (jul/1995), “a medida visava tornar a máquina administrativa mais ágil e compatível com as necessidades e interesses da coletividade, (...) esta atende às macrodiretrizes traçadas pelo Governo.”
Na verdade, a década de 90, caracterizou-se pela globalização da economia e exigiu das organizações o estabelecimento de novas estratégias, como: baixos custos, agilidade de resposta e qualidade dos serviços. Dessa maneira, a tecnologia foi sendo atualizada para que a organização buscasse continuamente o seu aperfeiçoamento.
O modelo organizacional havia chegado ao seu limite em relação à realidade e às necessidades do Estado – manter as contas equilibradas e aumentar a capacidade de investimento. Na época, a manutenção do modelo, bastante hierarquizado, com falhas de
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comunicação e sinalizando para o estrangulamento orçamentário, confirmava a necessidade de mudança organizacional. Portanto, a mudança tinha um real motivo: manter e aumentar a saúde financeira do Estado, otimizar custos com a máquina e aumentar a receita com a conseqüente diminuição da sonegação.
Esse diagnóstico veio também combinar com as recomendações do Plano de Governo do Estado do Ceará, uma nova ordem política, econômica e socialmente estruturada. O Plano de Desenvolvimento Sustentável estabelecido pelo Governo do Ceará para o período de 1995/1998 focalizava os seguintes aspectos: descentralização, parceria, qualidade total, sustentabilidade e visão de longo prazo.
Esse Plano tinha como visão de futuro atender uma geração e preparar o Estado para século XXI. O principal mérito do plano foi a ampla e valorizada participação popular, como o compromisso de garantir:
1. Uma sociedade que viva em harmonia com a natureza e que seja equilibrada e justa;
2. Uma economia sustentável, com a geração de emprego e a redução das desigualdades sociais;
3. Uma sociedade avançada quanto à cultura, à ciência e à tecnologia; 4. Um Estado a serviço da sociedade e da melhoria do serviço público.
Pode-se observar que o Plano foi feito em perfeita sintonia com o Plano Diretor da Reforma do Estado do Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado – MARE e buscou modelar a gestão pública adequando-se à modernidade.
O novo Projeto de Reestruturação Organizacional e Tecnológica da SEFAZ para ser implementado necessitaria de uma estratégia para garantir com sucesso o seu resultado. Para isso, a alta gerência da SEFAZ, prevendo uma possível resistência à mudança, no final de abril/96, aprovou uma proposta de trabalho e contratou a empresa Digna – Human Systems Management Ltda., com a parceria da empresa Executive Development International – EDI, tendo como principal representante o seu presidente e consultor Francisco Gomez, para apoiar a alta gerência da SEFAZ na estratégia de implantação do Projeto.
A proposta tinha como escopo apresentar uma estratégia de implantação da reforma e da modernização da SEFAZ. A concepção da estratégia utilizada deu-se com a realização de
Seminários para Liderar Mudanças (SLM). Utilizando-se do processo participativo, a consultoria envolveu 170 pessoas da organização que apresentavam algum perfil de liderança, seja formal ou informal, com visão estratégica da organização. A partir dos seminários foram criados projetos que fortaleceram o projeto maior, o MASTERPLAN.
A estratégia de trabalho consistia em quatro sessões de três dias cada uma no Seminário para liderar Mudanças (SLM). A primeira sessão (área de gestão) incluiu 43 pessoas-chave para a mudança da Secretaria; as demais sessões estiveram ancoradas nas áreas: receita, despesa e apoio, com participantes de todas por igual.
O Seminário para Liderar mudanças (SLM) trabalhou com líderes da organização desde o plano pessoal de compromissos, habilidades e disposição para a mudança, até o dimensionamento, planejamento e desenvolvimento da tarefa a ser realizada.
Com as premissas estabelecidas, no mesmo ano, das ações inaugurais do MASPERPLAN I nasceram 61 projetos estruturados, tendo a participação de profissionais fazendários nas diversas áreas.
Depois, com o MASTERPLAN II houve um repensar para 54 ações, fruto da adoção em 1999 da metodologia do planejamento estratégico anual, sendo os projetos reavaliados e novas ações estabelecidas.
Em 1997, com previsão de término em 2002, teve início o Programa (Federal) de Modernização das Administrações Fiscais dos Estados Brasileiros (PNAFE), com recursos provenientes do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e de contrapartida local, que tinha como objetivo melhorar a eficiência administrativa, a racionalização e a transparência na gestão dos recursos públicos estaduais. O crescimento na arrecadação de tributos e um gasto público de melhor qualidade seriam os resultados mais expressivos esperados do Programa, por parte das autoridades fiscais.
Abrangendo todos os 26 estados da federação e o Distrito Federal, o Programa contemplou ações de modernização na área tributária e financeira, além da implantação de sistemáticas de cooperação entre as Unidades da Federação envolvidas, privilegiando a reengenharia de procedimentos operacionais e de gestão, a capacitação adequada de todos os funcionários e a utilização das tecnologias da informação e das comunicações (TICs), como suporte fundamental. A ênfase nas áreas mencionadas pode ser verificada pela recomendação
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para direcionamento do investimento total, repartido em 25% para capacitação, 25% para consultorias, 30% para tecnologia da informação, 10% para equipamento de apoio e 10% para infra-estrutura. Vale ressaltar que para cumprimento cabal dos objetivos do Programa, na maioria das Unidades da Federação, foram assinados convênios entre as Secretarias Estaduais de Fazenda (gestoras do Programa) e outras entidades estaduais essenciais ao processo de modernização fiscal: Procuradorias, Tribunais de Contas, Secretarias de Planejamento ou Administração e Ministério Público.
A cooperação entre as Unidades da Federação na gestão do ICMS, tributo responsável por mais de 80% da arrecadação própria, foi revolucionada pela concepção e pelo desenvolvimento do SINTEGRA (Sistema Integrado de Informações sobre Operações Interestaduais com Mercadorias e Serviços) (www.sintegra.gov.br). Baseado em uma rede própria (intranet) conectando as 27 Unidades da Federação, apoiada por sistemas locais de bases de dados, possibilita o intercâmbio de informações para a verificação do pagamento adequado das alíquotas interestaduais, além de solicitação e de acompanhamento formal de pedidos de fiscalização e de informações complementares. Por meio da internet, o SINTEGRA também oferece uma série de serviços aos contribuintes, sendo o mais requisitado a consulta pública aos cadastros estaduais de ICMS para verificação de endereço e de situação fiscal de contribuintes.
O auto-atendimento dos contribuintes, por meio de quiosques eletrônicos e da internet, foi enfatizado em todos os projetos estaduais de modernização.
Com o apoio do PNAFE foi possível montar um programa progressivo de modernização da Secretaria da Fazenda do Ceará (SEFAZ), alinhado com os novos princípios organizacionais tais como: descentralização, parceria, qualidade total, sustentabilidade e visão de longo prazo.
Para alcançar os objetivos traçados, foram trabalhadas as áreas de gestão, recursos humanos, tecnologia da informação e gerenciamento pelas diretrizes, ante o propósito maior da organização de maximizar receita e otimizar despesas, sem perder o foco no atendimento ao cliente/cidadão.
A modernização da SEFAZ só foi possível graças à evolução no campo tecnológico. Com recursos provenientes do PNAFE, obteve-se autonomia na gestão da tecnologia da
informação, que possibilitou adequar os sistemas de gestão tributária e financeira e adquirir um computador de grande porte para hospedar os sistemas corporativos, além da implantação de uma rede estadual de microcomputadores conectados ao sistema central e também à rede mundial internet. Hoje a internet é o principal canal de comunicação com o cliente externo (contribuinte), com mais informações e novos serviços sendo agregados a cada dia.
Nos anos de vigência do PNAFE no Ceará, 1997-2002, a Secretaria da Fazenda – SEFAZ, investiu fortemente na adoção de importantes tecnologias de informação. Para tanto, foram aplicados até o ano de 2002, exatos R$ 10.461.827,57 (sendo R$ 9.017.225,85 dos recursos do BID e R$ 1.444.601,72 como contrapartida estadual) em informatização da organização, culminando com a modernização do parque tecnológico fazendário, como um todo. Isso concorreu para o aparelhamento das unidades fazendárias com microcomputadores, instalação dos quiosques de auto-atendimento, na colocação da instituição na era da internet e da intranet, permitindo o relacionamento on line entre a SEFAZ e os contribuintes.
Tais possibilidades tecnológicas propiciaram a valorização do tempo do cliente interno (servidor) e do externo (contribuinte), proporcionando um atendimento mais rápido, gerando fatores de satisfação de ambas as partes. Com os quiosques de auto-atendimento, o fazendário passou a dispor de mais tempo para dedicar-se a tarefas mais estratégicas no incremento da arrecadação e, de outro lado, o próprio contribuinte pode atender suas necessidades sem dificuldades. Se o contribuinte for internauta, usuário da internet em casa ou no próprio negócio, os mesmos serviços e outros mais podem ser acessados no site da SEFAZ (HTTP://www.sefaz.ce.gov.br).
O quadro 3 descreve como foram distribuídos os investimentos oriundos do PNAFE e aplicados pela SEFAZ:
CATEGORIA DE INVESTIMENTO PNAFE/BID ESTADO (CEARÁ)
Administração --- 1.534.900,52 Capacitação 2.545.540,19 516.486,51 Consultoria 2.010.066,46 310.521,22 Equipamentos de informática 9.017.225,85 1.444.601,72 Equipamentos de apoio 3.808.921,29 965.095,27 Infra-estrutura 1.591.694,56 1.526.597,72 Outros investimentos --- 4.357.795,35 Imprevistos --- --- Totais 18.973.448,35 10.655.998,31
Quadro 3 - Investimentos com parceria do PNAFE 1997-2002 (em (R$))
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Para avaliar todos esses investimentos de informatização realizados pela SEFAZ-CE, este trabalho pretende através da construção de um modelo econométrico averiguar se de fato esses investimentos influenciaram o montante de arrecadação de ICMS, porém controlados por outros fatores.
3 O MODELO ECONOMÉTRICO
Este capítulo define o modelo econométrico utilizado neste trabalho. A partir do objetivo principal, que é analisar o impacto dos gastos com informatização da SEFAZ-CE sobre o montante de arrecadação de ICMS, controlado por outros fatores que apresentam influência sobre esta última, definiu-se o seguinte modelo:
) 1 ( ] ln[ ] ln[ ] ln[ ] ln[ ] inf ln[ ] ln[ 8 7 6 5 4 3 3 2 2 1 11 1 t t t t t t t t jt j j t e indprodind fatcomu fatcomb fatener o g tend tend tend D icms + + + + + + + + + =
∑
= β β β β β β β β αonde, icms representa a arrecadação de ICMS da SEFAZ-CE, t g infot são os gastos com
informatização da SEFAZ-CE, fatener , t fatcomb e t fatcomu representam, t
respectivamente, os faturamentos brutos das empresas dos macro-segmentos energia, combustíveis e comunicações e indprodindt , é a variável associada ao índice de produção industrial do Estado do Ceará. Todas essas variáveis no modelo estão em logaritmos. Neste sentido, os parâmetros β4, β5, β6, β7 e β8, a serem estimados, serão as elasticidades das
respectivas variáveis explicativas com relação à arrecadação de ICMS. O termo e é uma t
perturbação aleatória que por hipótese supõe-se que tenha média zero e variância constante.
Os dados para o estudo são mensais e compreendidos entre 1995 e 2008. Em geral é de esperar-se que séries temporais apresentem alguma forma de tendência ao longo do tempo. O caso do ICMS não foge a esta regra. Em assim sendo, incorporaram-se ao modelo (1) as variáveis tend, tend2 e tend3. Os respectivos sinais dos coeficientes estimados β1, β2 e
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β destas variáveis irão informar como se comporta a trajetória do ICMS ao longo do tempo. Deve-se acrescentar que a introdução destas variáveis no modelo (1) serve também para capturar efeitos de políticas macroeconômicas do governo federal sobre a arrecadação de impostos dos governos estaduais.
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A análise da trajetória do ICMS no Gráfico 1 também parece indicar a presença de padrões de sazonalidade mensal. Isto posto, uma das maneiras de modelar-se a sazonalidade é acrescentar ao modelo (1) variáveis dummies (Djt) que deverão captar estes efeitos.
Gráfico 1 – Trajetória do Logaritmo do ICMS do Estado do Ceará - Jan/1995 - Dez/2008
Estas variáveis dummies Djtserão definidas como:
⎪ ⎩ ⎪ ⎨ ⎧ − = . , 0 ; , 1 ; , 1 contrário caso dezembro de mês ao e correspond t período o se j mês ao e correspond t perído se Djt
Modelando a sazonalidade desta maneira, observe que neste caso isso implica em
0 12 1 =
∑
= j jα . Essa restrição permite que, depois de estimados os parâmetros de α no modelo j (1) para os meses de janeiro a novembro, seja possível estimar o parâmetro de α12 que corresponde ao mês de dezembro. Fonte: SEFAZ-CE 16 18 20 22 24 LNICMS
Jan/95 Jan/00 Jan/05 Dez/08
De acordo com o que foi discutido no primeiro capítulo, deve-se esperar que o aumento de gastos com a tecnologia de informatização pela SEFAZ-CE, mantendo tudo mais constante, deveria a princípio contribuir para um aumento da arrecadação estadual de ICMS. Em função disso, o sinal estimado do coeficiente da variável ln[ginfot], β4, no modelo (1), deverá ser positivo e estatisticamente significativo.
Desde que a maior parcela de arrecadação de ICMS no estado do Ceará é oriunda dos macro-segmentos de energia, combustíveis e comunicação, é de esperar-se que o faturamento bruto da empresas desses setores contribua para o aumento da arrecadação de ICMS. Neste sentido é razoável a inclusão dos faturamentos desses setores como variáveis explicativas no modelo (1). Os sinais estimados dos coeficientesβ5, β6 e β7devem ser positivos e todos
eles estatisticamente significativos.
Em termos macro-econômicos a produção industrial deve apresentar uma relação direta com a arrecadação de ICMS de uma determinada região. Em outros termos, deve-se esperar que o montante da arrecadação de ICMS seja diretamente proporcional ao índice de produção industrial. Neste caso, o sinal estimado do coeficiente da variável indprodind, β8, deve ser estatisticamente significante e positivo.
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4 A BASE DE DADOS DO MODELO.
Todas as variáveis do modelo econométrico foram obtidas da base de dados da Secretaria da Fazenda do Estado do Ceará (SEFAZ-CE) exceto o índice de produção industrial que foi obtido do IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. O período amostral compreende dados mensais de janeiro de 1995 à dezembro de 2008.
A variável dependente do modelo (1) é o logaritmo do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).
Quanto às variáveis explicativas do modelo (1), enumeram-se as seguintes:
(1) Os investimentos em tecnologia da informação realizados pela SEFAZ-CE: o impacto desta variável sobre o montante de arrecadação de ICMS é o principal objetivo desse estudo. A princípio, é de esperar-se que a modernização da SEFAZ- CE, através de investimentos em tecnologia da informação, melhore a arrecadação de tributos.
(2) Os faturamentos das empresas que compõem os macros-segmentos de energia, combustíveis e comunicação: observou-se que em torno de 50% da arrecadação total de ICMS no Estado do Ceará são oriundos desses setores. Essas variáveis representam o efeito do desempenho do setor comercial na arrecadação de ICMS. (3) O índice de produção industrial do Estado do Ceará: foi incluído no modelo com o
objetivo de medir o efeito do desempenho do setor industrial na arrecadação de ICMS. Espera-se que o sinal do coeficiente estimado desta variável, β8, seja positivo e esta estatisticamente significante.
Todas as variáveis descritas acima foram atualizadas utilizando o índice geral de preços – disponibilidade interna (IGP-DI) da Fundação Getúlio Vargas (FGV), tomando-se janeiro de 1995, como o período base.
5 RESULTADOS DA ESTIMAÇÃO DO MODELO.
Antes de realizar-se a estimação do modelo (1) por qualquer método, foram realizados testes de estacionariedade para todas as variáveis e elas se mostraram estacionárias (Ver tabelas no Anexo 2). Neste sentido, fica-se livre de resultados espúrios, qualquer que seja o método utilizado para estimar-se os parâmetros do modelo (1). Em assim sendo, pode-se usar as estatísticas t de Student para fazer inferências sobre esses parâmetros.
Inicialmente, estimou-se o modelo pelo método de Mínimos Quadrados Ordinários (MQO) (Ver Anexo 1). Ao realizar-se um teste de Durbin-Watson para verificação de autocorrelação dos resíduos estimados, verificou-se a existência de autocorrelação de primeira ordem. O Valor-p do teste foi igual a zero o que levou a rejeitar a hipótese nula de nenhuma autocorrelação dos resíduos. Logo a estimação do modelo (1) por MQO apresentaria estimadores dos parâmetros não viciados e consistentes, mas não seriam eficientes.
Para contornar o problema de eficiência dos parâmetros obtidos por MQO, estimou-se o modelo (1) pelo método de Prais-Winsten. A estimação por este método corrige o problema da autocorrelação dos resíduos e os resultados estimados encontram-se dispostos na Tabela 1, a seguir.
Os resultados estimados do modelo (1) mostram que no período analisado há