O artigo de Além (2012) visa a demonstrar a importância dos bancos públicos num cenário de crise, ao analisar o desempenho do BNDES sob dois aspectos: “i) its long-term efforts to provide financing for strategic investments for Brazilian development; and ii) its short-term efforts, of a countercyclical nature, in moments of crisis that lead to a private credit crunch” (Idem, 2012, p.4).
A análise foca, portanto, os investimentos de longo prazo para financiar o desenvolvimento brasileiro e os esforços de curto prazo em momentos de crise com escassez de crédito. Além (2012) ressalta que os investimentos de longo prazo são baseados, em boa medida, nos mecanismos de poupança compulsória ou em outros fundos públicos.
104 No entanto, o superávit primário (economia que o governo faz para pagamento de dívidas)
caiu no segundo governo do presidente Lula (2007/2010). Os resultados do superávit primário do primeiro governo petista (2003/2006) foram de 4,35% do PIB em 2003 (para uma meta de 4,25%); de 4,61% em 2004 (para uma meta ampliada de 4,50%); 4,84% em 2005 (meta de 4,25%) e 4,32% em 2006 (meta de 4,25%) Em 2007, o superávit foi de 3,98% do PIB (meta de 3,80%); em 2008 foi de 4,07% (meta de 3,80%); em 2009, o superávit caiu para 2,06% do PIB, (abaixo da meta de 2,5%); e, em 2010, a economia do setor público foi de 2,78% do PIB (meta de 3,1%).
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It is important to point out that the importance of public bank operations in Brazilian development is not due to a lack of strong and solvent private institutions that could finance long-term projects. The issue is that because of the many specific characteristics of the Brazilian macroeconomic environment, private financial institutions have the option to invest in short-term assets with high profitability and high liquidity, which are much more attractive than long-term assets with less liquidity (IDEM, 2012, p.7).
A relevância dos bancos públicos, portanto, não é resultado da falta de instituições financeiras privadas fortes e solventes. Mas porque, em virtude das especificidades macroeconômicas brasileiras, os bancos privados preferem investir em ativos de curto prazo, por terem rentabilidade mais alta, o que os torna bem mais atrativos do que os ativos de longo prazo. O gráfico 3.1 mostra a diferença de juros nos empréstimos de longo e de curto prazo.
Gráfico 3.1:
Taxas de juros no Brasil: curto prazo (SELIC) e longo prazo (TJLP)%
Selic: de 25,06% (maio/2003) a 10,70% (jan/2012) TJLP: 11% (maio 2003) a 6% (jan/2012)
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De acordo com a autora:
In Brazil, the composition of private bank assets is strongly associated with financing the Brazilian public debt. The government finances and refinances its debt mainly by offering public bonds on the private market. (…) Credit to the private sector is concentrated in the short term, and the most significant gains for financial institutions come from operations linked to public bonds. The combination of high interest rates and the offering of low-risk public bonds, with high liquidity and high profitability means that opting to invest in short-term assets is highly advantageous, which has restricted the expansion of long-term credit made available by private financial institutions (IDEM, 2012, pgs. 8-9).
Dessa forma, a composição dos ativos dos bancos privados é associada ao financiamento da dívida pública brasileira. O governo financia e refinancia sua dívida oferecendo títulos públicos no mercado privado. Com efeito, o crédito para o setor privado é concentrado nos empréstimos de curto prazo, pois os ganhos mais significativos para as instituições financeiras vêm das operações com títulos públicos. A combinação de juros altos e oferta de títulos públicos de baixo risco significa que o financiamento de curto prazo é vantajoso para as instituições privadas, o que as leva a restringir a expansão dos empréstimos de longo prazo.
Em resumo, segundo a autora, o crédito é concentrado nos financiamentos de curto prazo, apesar da sofisticação do sistema bancário nacional. E mesmo com a ampliação do nível de crédito de 26% para 49% do PIB, entre 2002 e 2009, o percentual ainda é baixo frente aos índices mundiais, conforme gráfico 3.2.
161 Gráfico 3.2:
Operações de crédito de países selecionados % PIB
Dados do Brasil (2011), dados dos outros países (2007)
Fonte: Thorsten, Asli e Ross (2009) in Ana Cláudia Além (2012)
O papel do BNDES, com efeito, é o de financiar os investimentos em infraestrutura do país com empréstimos de longo prazo, frisa Além (2012). Entre 1952, quando foi criado, e 1960 o banco financiou os setores de energia, transportes e produção de aço, todos estatais. A partir de meados da década de 60, expandiu os financiamentos para a iniciativa privada. De 1974 em diante, foi o principal instrumento para implantação do II Plano Nacional de Desenvolvimento, durante o governo do presidente Ernesto Geisel.
O plano representou os maiores esforços em transformações estruturais no país desde o Plano de Metas, no governo Juscelino Kubistschek (1956/1961), e priorizou desembolsos em bens de capitais, na avaliação da autora.
Atualmente, o BNDES financia a expansão da produção de todos os setores da economia, até mesmo a exportação de bens e serviços, com recursos de fontes internas e externas. No âmbito doméstico provêm, em boa parte, do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador) e, desde 2008, de repasses do Tesouro Nacional que visam a fortalecer o banco frente às crises internacionais. Os fundos externos são fornecidos por instituições multilaterais, como o Banco Mundial, e por emissão de títulos no mercado internacional.
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Os empréstimos de longo prazo do banco são feitos com remuneração baseada na TJLP (Taxa de Juros de Longo Prazo), que é de 6% ao ano, abaixo da taxa Selic105.
The BNDES predominantly operates with long-term credit aimed at financing investments, sale/acquisition of capital goods and exports, as well as financing investments in small and medium-sized companies. These activities often seem less attractive to private banks due to the long period for return on investments or the risk of the business (…) The average term for amortization of BNDES financing is 96 months, compared with the nine months of operations for the rest of the market. BNDES holds 2/3 of Brazilian credit stock over 5 years. The BNDES contributes to developing the Brazilian financial market: in 2011, 61% of the BNDES’ resources were disbursed through indirect operations, via financial agents, which are, mostly, private banks.
Assim, as operações de longo prazo do BNDES financiam investimentos, vendas e aquisição de bens de capital e exportação e investimentos de pequenas e médias empresas. Esse tipo de financiamento é visto como pouco atrativo pelos bancos privados. O período médio de amortização dos empréstimos do BNDES chega a 96 meses, enquanto no mercado privado é de nove meses. Dessa forma, o banco público foi responsável por 2/3 do estoque de crédito no Brasil por cinco anos. O BNDES também contribui para o desenvolvimento do mercado financeiro brasileiro, ao desembolsar 61% dos seus recursos de empréstimo por meio das agências privadas.
Além disso, o banco contribui para implantação de políticas públicas no Brasil, como no caso das obras de infraestrutura do PAC-2 (Programa de Aceleração do Crescimento-2). O programa estima investimentos de US$ 550 bilhões entre 2011 e 2014, nos setores de energia, portos, aeroportos, ferrovias, rodovias e mobilidade urbana.
A autora destaca ainda os investimentos em indústria, nas pequenas e médias empresas e na internacionalização de companhias (como veremos abaixo). Como consequência dessa participação do BNDES na economia, ocorreu o seguinte:
105 A Taxa Selic estava em de 9,75% ano, quando da apresentação deste artigo, em março de
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in the 2000s, the BNDES’ disbursements grew expressively, reflecting the Brazilian economy’s return to a path of growth, especially as of 2004, after some 10 years during which the economy was undergoing a stabilization process, with inflationary control, launched by the Real Plan in mid 1994 (IDEM, 2012, p.15).
Portanto, a autora apresenta a hipótese de que o processo de estabilização da moeda durou dez anos, entre 1994 (ano de lançamento do Real) e 2004, segundo ano do governo Lula. Após a consolidação desse processo, o Brasil pode enfim retomar seus esforços de crescimento.