A análise da evolução do direito de propriedade demonstra que ele so- freu alterações profundas em seu conteúdo, com a inserção do princípio da função social da propriedade, conforme observa Eros Roberto Grau:
[...] o Princípio da Função Social da Propriedade, desta sorte, passa a integrar o conceito jurídico-positivo de Propriedade, de modo a de- terminar – repita-se – profundas alterações estruturais na sua interio- ridade. Por isso que, embora sem autorizar a supressão da Proprie- dade privada, transforma-a e um dever.186
A função social da propriedade pode ser melhor entendida, ainda, se in- vestigarmos o que representa o termo “função” para o direito. Como analisa Carlos Ari Sundfeld:
[...] função para o Direito, é o poder de agir cujo exercício traduz ver- dadeiro dever jurídico e que só se legitima quando dirigido ao atingi- mento da específica finalidade que gerou sua atribuição ao agente. [...] ao princípio da função, próprio do direito público, opõe-se o da au- tonomia da vontade, vigente no direito privado. Enquanto naquele os atos se vinculam a certo fim, que deve ser necessariamente atingido,
184 Cf. Junia Verna Ferreira de Souza, Solo criado: um caminho para minorar os problemas urbanos, p. 150.
185José Afonso da Silva, Curso de direito constitucional positivo, p. 262-265. 186 Eros Roberto Grau, Direito urbano, p. 67.
neste os atos são produzidos nos termos da vontade livre dos particu- lares.187
Como sintetiza Antonio Herman V. Benjamin: “[...] função seria a ativida- de finalisticamente dirigida à tutela de interesse de outrem, caracterizando-se pela relevância global, homogeneidade de regime e manifestação através de um deve-poder”.188
A função social deve ser compreendida como um dever para com a sa- tisfação dos interesses e necessidades da sociedade, dever esse que está a- trelado a um poder, referente ao direito de propriedade. Pois o exercício desse poder (do direito de propriedade) está condicionado ao comprimento do dever de atender à função social.
De acordo com Fernanda de Salles Cavedon:
[...] a Propriedade, instituto de Direito Privado por excelência, adquire conotação social e incorpora a idéia de Função, típica do Direito Pú- blico. Passa a ser limitada não apenas por outros interesses individu- ais em oposição ao interesse do proprietário, mas também no intuito de atender a interesses sociais, como os referentes à qualidade do Meio Ambiente.189
Conforme observado por Helita Barreiro Custódio:
[...] o proprietário (pessoa física ou jurídica, esta de direito privado ou público), como membro integrante da comunidade, sujeita-se a obri- gações crescentes que, ultrapassando os limites dos direitos de vizi- nhança, no âmbito do direito privado, abrangem o campo dos direitos da coletividade, visando ao bem-estar geral, no âmbito do direito pú- blico.190
187 Carlos Ari Sundfeld, Fundamentos de direito público, p. 156, 159.
188 Antonio Herman V. Benjamin, Reflexos sobre a hipertrofia do direito de propriedade na tutela da reserva legal e das áreas de preservação permanente, p. 28.
189 Fernanda de Salles Cavedon, Função social e ambiental da propriedade, p. 84.
190 Helita Barreiro Custódio, A questão constitucional: propriedade, ordem econômica e dano ambiental – competência legislativa concorrente, p. 118.
CAPÍTULO 4
PROTEÇÃO LEGAL DAS FLORESTAS
4.1. Aspectos gerais
As florestas destacam-se como um dos principais temas estudados pelo Direito Ambiental. É notório o reconhecimento da estreita ligação entre as flo- restas, a água, a biodiversidade, a questão das alterações climáticas e o de- senvolvimento econômico dos países.
De acordo com o Relatório Situação das Florestas no Mundo,191 publi- cado em 13 de março de 2007 pela Food And Agriculture Organization of the United Nations (FAO – ou Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação), as florestas cobrem 30% da superfície da Terra, mas o planeta perdeu 3% de sua cobertura florestal entre os anos de 1990 e 2005. Dos dez países que reúnem 80% das florestas primárias, Brasil, Indonésia, México e Papua-Nova Guiné sofreram as maiores perdas entre 2000 e 2005. Ainda se- gundo a FAO, as florestas estão se expandindo em alguns países,192 hoje mais de cem deles têm programas florestais nacionais – a consciência ambiental e as preocupações com as mudanças climáticas impulsionam e abrem caminho para eles –, mas, considerando o total global, o número de florestas continua caindo. Ainda hoje, 7,3 milhões de hectares – uma área equivalente a mais de dois Estados do Rio de Janeiro – são destruídos todos os anos no mundo.
O Relatório aponta como principal causa da deflorestação a conversão de florestas em áreas agrícolas e alerta que há indícios cada vez mais eviden- tes de que a mudança climática afetará profundamente as florestas, do mesmo modo que aumentarão os danos provocados por incêndios, pragas e doenças. Contudo, as florestas podem contribuir e muito para atenuar a mudança climá- tica, e destaca que, lamentavelmente, obstáculos políticos e burocráticos aca-
191 Disponível em: < http://www.fao.org/docrep/009/a0773e/a0773e00.htm>. Acesso em: 3 ago. 2007. 192 O estudo indica que 57 países registraram aumento da área florestal – entre esses países da Europa e da América do Norte –, enquanto 83 países tiveram perdas florestais.
bam limitando a utilização do Protocolo de Quioto como instrumentos para aju- dar a deter o desmatamento.193
A destruição das florestas está relacionada ao desenvolvimento econô- mico na medida em que a História demonstra que o homem na busca de se estabelecer, colonizar, implantar indústrias, abrir pastos destruiu e ainda destrói as florestas, muitas vezes sem critérios, nem freios, o que acaba resultando em problemas ambientais e sociais no longo prazo. Pois a preservação florestal consiste numa questão sócio-ambiental, afinal a população, seja local, regional ou global, acaba suportando os reflexos da preservação ou do desmatamento.
Até o Banco Mundial reconhece o papel econômico desempenhado pela exploração florestal, bem como o impacto negativo que grande parte de seus financiamentos voltados para utilização econômica de florestas ocasionou, ge- rando destruição ambiental e inúmeros problemas sociais – o que ocorreu nu- ma época em que a proteção ambiental não ocupava o lugar de destaque de hoje. A partir de tais constatações, o Banco Mundial assumiu o compromisso de apenas financiar projetos florestais avalizados por criteriosos estudos de impacto ambiental, autorizando previamente o empreendimento.194
Durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e De- senvolvimento realizada em 1992 (Rio-92) a enorme importância das florestas foi evidenciada na Agenda 21,195 em seu Anexo III, que traz a Declaração de Princípios sobre Florestas que garante aos Estados o direito soberano de a- proveitar suas florestas de modo sustentável e que afirma, em sua letra g: “Fo- rests are essential to economic development and the maintenance of all forms of life”.196
Na época, havia a intenção de se aprovar uma convenção sobre flores- tas, mas os principais países detentores de florestas, incluindo o Brasil, preferi-
193 Como vimos no item 2.11, que trata da Proposta de Redução Compensada do Desmatamento. 194 Cf. Paulo de Bessa Antunes, Direito ambiental, p. 543.
195 Documento internacional redigido durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), no qual os signatários apontam os principais problemas a serem enfrentados pela comunidade internacional no século XXI.
196 “As florestas são essenciais para o desenvolvimento econômico e para a manutenção de todas as for- mas de vida” (tradução livre nossa). Texto original disponível em: http://www.un.org/documents/ ga/conf151/aconf15126-3annex3.htm. Acesso em: 3 ago. 2007.
ram aprovar uma declaração genérica de princípios, sem a vinculação formal que uma convenção estabeleceria.
No Brasil, a questão das florestas é abordada pelo Código Florestal (Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965). Contudo, é interessante a observação de Paulo de Bessa Antunes197 no sentido de que tal Código não fornece uma definição do que seria floresta, apesar de estabelecer toda uma gama de clas- sificações de florestas e declarar quais estão sob um regime especial de pre- servação. O autor segue então a definição de Pierre Merlin198 e outros para conceituar floresta, entendendo tratar-se de:
[...] formação vegetal espontânea ou produzida, caracterizada pela predominância de árvores e pela fraca iluminação do sol. Por exten- são, uma vasta superfície, plantada de árvores em formação cerra- da.199
As florestas podem ser:
9 naturais: quando as árvores jamais foram cortadas ou não foram abatidas durante os últimos 250 anos;
9 modificadas: quando as árvores têm sido abatidas nos últimos 250 anos para obtenção de madeira ou para o cultivo migratório, e retém cobertura de árvores ou arbustos nativos. O crescimento de novas árvores pode derivar de recuperação natural ou ser su- plantado por “plantação de enriquecimento”. A floresta modificada inclui muitas variações, desde florestas seletivamente abatidas até aquelas extremamente modificadas;
9 plantadas: quando todas ou a maioria das árvores (51% ou mais da biomassa da madeira) foram plantadas ou semeadas.200
197Paulo de Bessa Antunes, Direito ambiental, p. 543.
198 Pierre Merlin, Dictionaire de l’urbanisme et de l’aménagement, p. 304. 199 Paulo de Bessa Antunes, Direito ambiental, p. 543.
200 Classificação fornecida pelo documento Cuidando do Planeta Terra – uma estratégia para o futuro da vida, elaborado pela União Internacional para Conservação da Natureza (UICN), Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) e Fundo Mundial para o Meio Ambiente (WWF) (Cuidando do planeta Terra – uma estratégia para o futuro da vida, p. 136).
Demonstrando outra face da questão do desmatamento global, um estu- do201 realizado pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) traz dados interessantes sobre a cobertura florestal brasileira. A pesquisa de- monstra a dinâmica do desmatamento no mundo ao longo da história, partindo de 8.000 anos atrás e chegando até o ano 2000 (este considerado como época atual). No caso do Brasil, o estudo destaca que a cobertura florestal foi preser- vada em sua maioria até o final do século XIX, observando que a coroa portu- guesa aplicava uma política202 que procurava, curiosamente, limitar o desma- tamento, o qual só pode ser notado em larga escala a partir do século XX. Em São Paulo, Santa Catarina e Paraná, a marcha para o oeste impulsionou o desmatamento, quando muitas florestas foram entregues pela República aos construtores anglo-americanos de ferrovias juntamente com as terras adjacen- tes. A pesquisa da Embrapa indica que, apesar do enorme desmatamento dos últimos anos, o Brasil é um dos países que mais mantêm sua cobertura flores- tal, considerando os seguintes dados: há 8.000 anos detinha 9,8% das flores- tas mundiais, hoje possui 28,3%; caso o desflorestamento mundial prossiga no ritmo atual, o Brasil, por ser um dos países que menos desmatou, deverá deter, em breve, quase metade das florestas primárias do planeta. O Brasil possui 69,4% de suas florestas primitivas, enquanto, por exemplo, a África mantém 7,8%; a Ásia, 5,6%; a América Central, 9,7%; e a Europa, 0,3%. As tabelas a- presentadas na página a seguir revelam os números encontrados no estudo A dinâmica das florestas no mundo.203
De acordo com o estudo, tais dados refletem um paradoxo, pois o Brasil é lembrado, na maciça maioria das vezes em razão do desmatamento, quando na verdade ainda mantém boa parte de sua cobertura vegetal, ao contrário da grande maioria dos países. É inegável que a questão do desmatamento é gra- víssima e que este deve ser contido com a máxima urgência, todavia, as ob- servações do estudo da Embrapa são relevantes porque evidenciam, com nú-
201 Disponível em: http://www.desmatamento.cnpm.embrapa.br. Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento. Acesso em: 20 jul. 2007.
202 De acordo com o estudo da Embrapa, desde o século XVI, as Ordenações Manuelinas e Filipinas esta- beleceram regras e limites para a exploração da terra, água e vegetação.
203 Tabelas disponíveis em: < http://www.desmatamento.cnpm.embrapa.br/conteudo/resultadoquant.htm>. Na tabela, “8000 BP”, significa before present, ou seja, 8.000 anos antes do presente. Ministério da Agri- cultura, Pecuária e Abastecimento. Acesso em: 20 jul. 2007.
meros, a posição de destaque do País como detentor de grandes áreas flores- tais, o que lhe dá autoridade para tratar desse tema diante das críticas dos campeões em desmatamento. Contudo, ao mesmo tempo, evidenciam a ne- cessidade de nosso País assumir uma postura ativa, com a criação de políticas públicas eficientes que desestimulem o desmatamento e valorizem a preserva- ção florestal.
Também os estudos da FAO apontam a necessidade de políticas públi- cas eficientes sobre a questão florestal, e, apesar de trazerem números que evidenciam uma diminuição das florestas no geral, os demais números de- monstram que a consciência ambiental e as preocupações com as mudanças climáticas motivam os países a adotar programas e políticas florestais, o que representa vontade política. Assim, o plantio de florestas começa a crescer e, de acordo com o Relatório, está relacionado ao desenvolvimento econômico e à diminuição da pobreza.