No capítulo anterior, abordou-se a transição pela qual passaram os terrenos de marinha e seus acrescidos no século XIX, quando o valor de troca dos mesmos veio a se sobrepor ao de uso. A destinação de tais áreas, portanto, não é constante e a-histórica; ao contrário, reflete a realidade do país, inclusive da destinação atribuída à suas terras.
Nesse sentido, há um novo cenário – especialmente após a Constituição de 1988 – que impõe a necessidade de uma visão das terras de marinha sob outro paradigma.
Tal perspectiva se fortaleceu após a alternância governamental em 2003 e alguns passos foram caminhados no sentido de vincular os terrenos de marinha ao cumprimento da função social da propriedade.
Para Saule Júnior (2006), a propriedade urbana pública cumpre a sua função social quando o seu uso e destinação:
a. Respeitam o direito às cidades sustentáveis, que compreende o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer;
b. Respeitam os planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano definidos pela população e associações representativas dos vários segmentos da comunidade por meio dos instrumentos da gestão democrática da cidade; c. Não resultam na sua utilização inadequada gerando usos incompatíveis e
inconvenientes;
d. Não ocasionam parcelamento do solo, edificação ou o uso excessivo ou inadequado em relação à infra-estrutura urbana;
e. Não geram instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra- estrutura correspondente;
f. Eliminam a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
g. Não resultam na deterioração das áreas urbanizadas e a poluição e degradação ambiental;
h. Resultam na proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
i. Resultam na regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de até cinco salários mínimos mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais.
A Constituição Federal, ao tratar da função social da propriedade urbana, vinculou-a as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor do Município (Art. 182, § 2º).
O Plano Diretor de Natal, Lei Complementar nº 82, de 21 de junho de 2007, conceitua a função sócio-ambiental da propriedade em seu artigo 5º:
Art. 5º - A propriedade urbana atenderá a sua função sócio-ambiental quando os direitos decorrentes da propriedade individual não suplantarem ou subordinarem os interesses coletivos e difusos, devendo satisfazer, simultaneamente, os seguintes requisitos, além de outros estabelecidos em lei:
I - uso para atividades urbanas, em razão compatível com a capacidade da infraestrutura instalada e suprimento de serviços públicos;
II - aproveitamento e utilização compatíveis com a qualidade do meio-ambiente, segurança e saúde dos usuários e propriedades vizinhas;
III - atendimento às normas fundamentais destinadas à ordenação da cidade expressa neste Plano Diretor e leis correlatas;
IV - preservação, de conformidade com o estabelecido em lei especial, da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilíbrio ecológico e do patrimônio histórico e artístico, bem como proteção do ar e das águas de modo à manutenção da qualidade ambiental.
Parágrafo único. São atividades de interesse urbano aquelas inerentes às funções sociais da cidade, ao bem-estar da coletividade e a preservação da qualidade do meio ambiente, tais como: habitação, produção de bens e serviços, preservação do patrimônio histórico, cultural, ambiental e paisagístico, circulação de pessoas e bens, preservação, conservação e utilização racional dos recursos necessários à vida e dos recursos naturais em geral.
Dessa maneira, todas as propriedades, inclusive as públicas, devem atender a esta norma. E este é o entendimento revelado na própria Lei do Plano Diretor de Natal quando, em seu Artigo 6º, ao conceituar “lotes ou glebas sub-utilizadas”, inclui neste conjunto também as áreas públicas:
Art. 6º [...]
XXIX - lotes ou glebas sub-utilizados - áreas públicas ou particulares, com edificação abandonada, ociosas ou utilizadas por alguma forma de ocupação transitória ou móvel ou ainda, cujo coeficiente de aproveitamento seja inferior a 0,1 (zero vírgula um) e que não atendam às funções sócio-ambientais da propriedade expressas nesta Lei.
Por fim, estabelece o Plano Diretor que “cabe ao Município de Natal a gestão, definição de uso, ocupação e parcelamento de áreas de propriedade pública localizadas em território municipal, ainda que pertencentes a outros entes federados” (Plano Diretor, Art.110).
Para além da função social da propriedade urbana, revela-se necessário pensar na função social das terras de marinha em si.
Isto porque não se trata apenas do uso de cada uma das propriedades situadas em terras de marinha, mas também, de qual está sendo o uso das faixas de terrenos de marinha que compõe a orla marítima. Uma orla pode dispor de alguns hotéis que estejam, individualmente, atendendo à função social e apresentando o adequado aproveitamento do solo – gerando empregos, dinamizando a economia, respeitando as normas ambientais, etc. Todavia, deve-se questionar se a orla está sendo freqüentada e usufruída pela população.
No capítulo 3 são indicados alguns caminhos para se pensar na função social dos terrenos de marinha, ao abordar a produção do espaço urbano – com a disputa dos agentes sociais pelas localizações, tendo a apropriação da orla posição de destaque – e a importância da orla enquanto espaço do valor de uso, de interação e fruição. É a orla como espaço público que potencializa o gozo da população sobre tais áreas.
O conceito de função social da propriedade, que dispõe sobre o efetivo aproveitamento da propriedade em si, não comporta a complexidade dos terrenos de marinha, pois se está falando da função social da terra:
[...] está no bem e não no direito ou no seu titular, porque uma terra cumpre a função social ainda que sobre ela não paire nenhum direito de propriedade ou esteja proibido qualquer uso direto, como, por exemplo, nas terras afetadas para a preservação ambiental: a função social é exatamente a preservação do ambiente. (MARÉS, 2003, p.91)
Compreende-se não ser possível visualizar a função social das terras situadas beira-mar desconectada do objetivo de proporcionar o maior desfrute para a população.
Levando em consideração a transição enfrentada pelos terrenos de marinha e seus acrescidos, as diretrizes constitucionais, as disposições legais internacionais sobre o ordenamento da orla e as contribuições de teóricos, especialmente Marés (2003), Saule Jr. (2006), e Lefebvre (2006), a presente pesquisa defende, portanto, que as terras de marinha atendem à sua função social quando compatibilizam a função arrecadatória à existência de espaços e equipamentos públicos voltados para a fruição de toda a população – que potencializem o desfrute da praia e da orla pela
população, seja pela contemplação paisagística, pelo lazer ou prática de esportes –, bem como políticas de regularização fundiária de interesse social, já que atendem ao direito à moradia, ao se assegurar a segurança de posse, em conformidade com o estabelecido na Constituição Federal e no Sistema Internacional dos Direitos Humanos. De outro lado, a configuração de lotes vazios em terras beira-mar estatais, por parte de particulares visando à especulação imobiliária, afronta a função social.
Partindo-se desse referencial teórico, realizou-se o levantamento de campo e a análise da situação fundiária dos terrenos de marinha situados na orla marítima de Natal.
5 TERRENOS DE MARINHA NA ORLA DE NATAL