Os trabalhos de Serafim (2003) e Maricato (2011), e os relatos obtidos nas entrevistas, apontam que externamente ao MCidades, além da CEF, no Núcleo Central Estratégico do governo também existia resistência à autoridade prática do MCidades, apesar do apoio do Presidente. A própria criação do Ministério das Cidades era contestada pelo Ministério da Fazenda, que tinha a Caixa Econômica Federal em sua estrutura, e entendia que a política de desenvolvimento urbano deveria continuar como estava, com a concentração da maior parte de recursos para habitação e poder de definição sobre as ações do setor concentradas na CEF.
Assim, o Ministério das Cidades, como um todo, e não apenas suas secretarias, já nasceu com a tarefa de se legitimar perante o Núcleo Estratégico do governo e disputar poder decisório sobre ações que se concentravam nesse Núcleo desde a extinção do BNH. Então, apesar de ter sido criado oficialmente para conduzir a política de desenvolvimento urbano do país e possuir autoridade formal para isso, o MCidades precisava garantir sua autoridade prática em um setor cujo legado histórico era desfavorável à mudança no lócus de poder decisório.
Para Abers e Keck:
Os esforços para trazer a mudança institucional devem operar em múltiplos níveis. Para construir novos lugares de autoridade política, os construtores da nova instituição podem ter que trabalhar simultaneamente com o local, estadual e federal; muitas vezes eles devem basear-se em ambos os laços do partido e conexões com o executivo; eles têm que buscar fortes
capacidades técnicas onde eles se encontram e também construir e navegar dentro de redes da burocracia; e eles devem interagir não só com atores estatais, mas também com uma ampla gama de organizações privadas que estão envolvidos nos processos políticos (2013, p. 39-40).
Os gestores iniciais do MCidades apostaram em todos os aspectos do “receituário” das autoras Abers; Keck (2013) na busca de sua autoridade prática. No entanto, mesmo assim, enfrentaram muitos entraves para construção desta autoridade.
As resistências se expressaram em uma série de restrições impostas ao Ministério nos primeiros anos, e a mais contundente de todas era a restrição financeira.
No setor econômico, o primeiro governo Lula, sob comando do Ministro da Fazenda Antônio Palocci, deu continuidade à orientação predominante desenvolvida nas gestões FHC, apesar dos programas de governo desenvolvidos durante a campanha apontarem para perspectivas de mudança como a necessidade de aumento dos gastos públicos em políticas de habitação, saneamento, infraestrutura. Este programa, e a própria Carta ao Povo Brasileiro como visto, propunha retomar algumas estratégias para reativar o papel do Estado na economia com o objetivo de alcançar o pleno emprego e universalizar as políticas sociais (LOUREIRO; SANTOS; GOMIDE, 2011; SALLUM JÚNIOR, 2008).
Para Singer (2012) e Sallum Júnior (2008), a continuidade do governo Lula em relação ao governo FHC, na condução macroeconômica, era baseada em três pilares: metas de inflação, câmbio flutuante e superávit primário nas contas públicas, tendo sido esta tanto uma decisão política quanto ideológica. E constituíram o meio encontrado pra assegurar o elemento vital na conquista do apoio que o Presidente necessitava.
A continuidade do “pacote FHC” foi a condição da burguesia para não haver guerra de classes e consequente risco de Lula ser visto como o presidente que destruiu o Real (SINGER, 2012, p. 75).
O período foi marcado pela adoção de uma política conservadora e a política fiscal, em particular, foi marcada pela intensificação do nível de superávit primário e propostas de déficit nominal zero. Nos dois primeiros meses de 2003, o Comitê de Política Monetária (COPOM) do Banco Central (BC) aumentou os juros de 25% para 26,5%. De modo a pagar a dívida contraída com essa elevação, o Executivo subiu a meta de superávit primário de 3,75% para 4,25% do PIB (Produto Interno Bruto) e anunciou em fevereiro daquele ano um enorme corte, de R$ 14,3 bilhões no orçamento público, quase 1% do produto estimado para o ano, comprometendo o gasto de todas as áreas dos governos, com exceção das
políticas focadas.
As restrições eram tão severas que 50% dos recursos liberados para despesas eram contingenciados durante o ano, sendo liberados na última semana do ano para serem gastos no ano seguinte (SINGER, 2012; MARICATO, 2011; LOUREIRO, SANTOS; GOMIDE, 2011).
O orçamento do MCidades, que já era pequeno frente a outros ministérios – em média 0,25% do orçamento geral da União –, ainda sofria importantes contingenciamentos, como é possível constatar na tabela a seguir. No primeiro ano de gestão do ministério, o contingenciamento chegou à 53%, ficando nesta primeira gestão do Presidente Lula na média de 36% de contingenciamento em todo o período.
A restrição não se dava apenas para o MCidades, o orçamento da União como um todo sofria importantes contingenciamentos – 32% em média no período. Entretanto, o MCidades, que tinha discordâncias públicas ao núcleo central do governo foi um dos ministérios que mais sofreu contingenciamentos.
Tabela 1 – Orçamento executado União/ Ministério das Cidades – 2003/2006
Fonte: Elaboração própria a partir de SIGA-Brasil, 2014, Senado Federal. Disponível em: <http://www12.senado.leg.br/orcamento>.
Segundo Maricato:
As restrições orçamentarias eram tão rígidas que em 2004 o MCidades permaneceu de janeiro a abril sem abertura de orçamento, e até o mês de dezembro com contingenciamento de 60% dos investimentos previstos na LOA (...) Nessas condições, eram letras mortas o PPA (plano plurianual), elaborado em meio a muita discussão no interior do governo, a LOA (Lei Orçamentária Anual), aprovada no Congresso Nacional em meio a muitas negociações, os Planos de Metas de cada ministério ou órgão federal. Enfim, o Ministério da Fazenda exercia verdadeira ditadura sobre o que era chamado ‘gasto’ (o que pelo conceito do FMI poderia significar toda despesa que não podia ser privatizada, como por exemplo, água e esgoto em favelas (MARICATO, 2011, p. 31).
O PPA de 2004-2007, elaborado pela primeira gestão de Lula, incluía importantes recursos para a área da habitação, R$ 16 bilhões para novas moradias e R$ 7,3 bilhões para melhorias habitacionais no período – total de 23,3%, como demostrado na tabela a seguir. Entretanto, este recurso foi quase todo contingenciado, tendo sido empenhado ao final do período apenas R$ 2,8 bilhões: 12% do recurso programado no PPA.
Tabela 2 – Programação das metas de habitação no PPA 2004/2007
2004 2005 2006 2007 Total Investimento (R$ em Bilhões) 3,2 3,2 4 5,6 16,1 Unidades (mil) 240 240 300 420 1200 Investimento (R$ em Bilhões) 1,5 1,5 1,8 2,6 7,3 Unidades (mil) 196 196 245 343 980 Novas Moradias Melhorias Habitacionais MODALIDADE DE ATENDIMENTO
Fonte: PPA 2004/2007 – Governo Federal.
Abrucio (2007) afirma que o mecanismo de contingenciamento é um instrumento totalmente controlado pelo Ministério da Fazenda, que segue à risca sua lógica fiscalista, com pouca articulação com o que ocorre em cada política pública. O contingenciamento, portanto, funciona como um instrumento de que permite que o núcleo estratégico do governo, na figura do Ministério da Fazenda, controle o quanto de autoridade prática permitirá que tenha cada órgão do governo, impondo restrições orçamentárias para o desenvolvimento das políticas de modo a restringir autonomias, como observamos no caso do MCidades.
constrangimentos com as emendas parlamentares46 ou seu orçamento, que apesar de destinarem-se aos programas do MCidades, embotavam a autonomia das equipes das Secretarias Nacionais, que não podiam decidir livremente sobre a destinação dos recursos emprenhados.47 E a Casa Civil, segundo os entrevistados, pressionava para que o Ministério, continuasse com a lógica clientelista anterior de aplicação dos recursos, tanto por meio de emendas parlamentares como por tratos de gabinete com os prefeitos e secretários municipais.
O próprio Ministério das Cidades tinha, além da demanda da coalizão da reforma urbana, sido criado com outra importante função política: criar um lócus centralizado no governo federal de aproximação com os municípios e seus prefeitos. Desde 1988, quando assumiram o status de entes federativos, os municípios não tinham um lugar específico para negociar suas demandas junto ao governo federal, as arenas eram fragmentadas e, na maioria dos casos, dependiam de intermediações do legislativo.
O ministro Olívio Dutra sabe da responsabilidade que tem com o Ministério das Cidades. Sabe o quanto é importante dialogar com os nossos prefeitos, e que só conseguiremos alcançar os nossos objetivos se tivermos claro que vivemos em uma Federação que devemos fortalecer. Eu disse aos prefeitos que participaram da VI Marcha à Brasília em Defesa dos Municípios e repito agora: precisamos ter a convicção de que a relação do governo federal com os municípios mudou definitivamente. Hoje, temos, no Ministério das
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As emendas parlamentares são rubricas orçamentárias “carimbadas”, ou seja, com definição prévia não apenas do programa ou ação, mas do local preciso de sua destinação. Podem ser coletivas – de bancadas regionais ou estaduais – ou individuais. No caso das emendas individuais, é prefixado um valor anual e o número de emendas que cada parlamentar pode propor, podendo ser alocadas em ações finalísticas de qualquer setor. Existem, ainda, as chamadas “rachadinhas”, que são emendas individuais “disfarçadas” de coletivas com a apresentação de emendas genéricas ao orçamento, sem indicação do município onde será aplicado o recurso. As emendas representam, portanto, uma forma de transferência direta de recursos para estados e municípios cuja decisão se dá no âmbito do Congresso Nacional. A Constituição inovou, no papel do legislativo, na decisão sobre o orçamento. Segundo o atual texto constitucional, o legislativo pode emendar os projetos enviados pelo executivo, atendendo às condicionantes impostas pelas receitas disponíveis, de acordo com definição prévia do executivo. Isto significa que as emendas do legislativo ficam circunscritas a remanejamentos. Mesmo assim, a possibilidade de emendar o orçamento remanejando gastos propostos dá ao legislativo um poder considerável, já que com suas emendas, em tese, o legislativo poderia alterar completamente a proposta inicial do executivo. Qualquer que seja o tipo de emenda, estas precisam ser apresentadas dentro dos programas e ações existentes nos ministérios, especificando ainda os municípios destinatários. Depois de aprovadas, os ministérios, por meio de suas sistemáticas, irão direcionar os recursos para os municípios especificados, sem que estes passem por um processo de seleção pública. No caso de emendas coletivas e das “rachadinhas”, que não especificam o município que receberá os recursos, a emenda deveria, em tese, ser direcionada para os Estados. Entretanto, os parlamentares têm enviado ao ministério responsável uma lista de municípios que deverão ser contemplados com a liberação daquela verba (ROLNIK; KLINTOWITZ; IACONVINI, 2011).
47 Além das novas emendas propostas, o Ministério, ao ser criado, teve que assumir 1.800 contratos
de obras, resultantes de emendas parlamentares que vinham do governo FHC e constavam com “restos a pagar”.
Cidades, um canal para que os prefeitos sejam ouvidos, mas também
para que compartilhem conosco as soluções que encontraram. Vamos trabalhar em parceria e dividir nossas responsabilidades (LULA, 2003, grifo
nosso).48
Abrucio (2005) defende que o processo de descentralização no Brasil foi caracterizado, nas origens, por um “municipalismo autárquico”, expressão cunhada em 2001 por Celso Daniel (ex-Prefeito de Santo André). O conceito de “municipalismo autárquico” busca descrever uma concepção de municipalismo, na qual os governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas de ação coletiva colocados às suas populações. Esta ideia disseminada entre alguns governos locais contribuiu para o incentivo de uma “prefeiturização”, tornando os prefeitos atores por excelência do jogo local e intergovernamental. No cenário da redemocratização o autor defende, ainda, que a descentralização depende da adesão dos níveis de governo estadual e municipal, e, por isso, “o jogo federativo depende de barganhas, negociações, coalizões e induções das esferas superiores de poder” (ABRUCIO, 2005, p. 49).
Neste panorama, o governo Lula adotou a estratégia de fortalecimento das relações federativas via articulação política. Este governo se propunha a abrir espaço para uma grande repactuação nacional, como verificado na Carta ao Povo Brasileiro. Segundo Trevas (2004) e Losada (2008), esta repactuação do país se deu por meio de duas grandes dinâmicas: a concertação entre os atores sociais e a repactuação federativa. A concertação social e a repactuação federativa se constituíam, assim, em duas premissas essenciais do projeto político do novo governo. Para abrir caminho para o diálogo do governo federal com os prefeitos, visando o fortalecimento do papel da União como articuladora e coordenadora das relações federativas, foi criado o Comitê̂ de Articulação Federativa (CAF), cuja secretaria técnica é constituída por técnicos indicados pela Subchefia de Assuntos Federativos, pelo Ministério da Fazenda, pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e por três entidades representativas dos prefeitos: Frente Nacional de Prefeitos (FNP), Confederação Nacional de Municípios (CNM) e Associação Brasileira de Municípios (ABM). É importante notar que o arranjo do CAF excluía os estados, estabelecendo uma relação direta entre a União e os municípios.
Entre os seis temas que compunham a agenda de trabalho inicial do CAF, definidos no Protocolo de Cooperação Federativa, três deles dialogam fortemente com as lógicas históricas de financiamento do desenvolvimento urbano (ROLNIK, 2009; ROLNIK;
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Discurso do Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, no lançamento da Conferência
KLINTOWITZ; IACOVINI, 2011; SANTOS JÚNIOR; NASCIMENTO; FERREIRA, 2008): (i) acesso dos municípios ao crédito público federal; (ii) avaliação da atual sistemática das transferências de recursos federais aos municípios e; (iii) proposições com vistas ao encaminhamento de projeto de lei complementar, fixando normas para a cooperação entre a União e os municípios.
Assim, neste contexto, para o núcleo estratégico do governo, que estava empenhado no estreitamento das articulações entre o governo federal e os municípios, o MCidades era visto como um Ministério por onde se podia estabelecer relações diretas com os prefeitos e repassar recursos para que os municípios pudessem fazer suas políticas, como pode-se verificar na fale de um dirigente inicial do MCidades a seguir.
A cabeça do Lula é cabeça de político, ele pensava: “nós vamos chamar os municípios, vai ser o lugar pra trabalhar com os municípios e os prefeitos, discutir com eles a grana pra eles”. Então os prefeitos em geral comemoraram a criação do Ministério das Cidades, o Ministério deles, das Cidades! Tinha um lugar onde ir em Brasília. Então eles vinham lá e traziam os projetos, e ficavam mostrando os projetos que eles tinham para o Ministro (...) e no começo eles vinham acompanhados de deputados e senadores, os deputados traziam as pessoas, principalmente os pequenos [municípios], que são a maioria, os menorzinhos vinham com o seu deputado, vinham com o seu senador, ali era muito engraçado. Aí eu comecei a falar, olha, você pode vir aqui, não precisa trazer deputado (ENTREVISTADO 10).
Contudo, a lógica da recepção individual dos prefeitos, com seus projetos específicos, e das emendas parlamentares mantinham a histórica política da fragmentação e da negociação e intermediação política caso a caso49, e contrariava e enfraquecia as iniciativas dos gestores iniciais do MCidades que queriam criar uma política de desenvolvimento urbano articulada, e que desenvolvesse, pouco a pouco, a autonomia dos governos subnacionais para fazer suas políticas próprias. A pratis estabelecida, contrariava, assim, o ideário dos formuladores do Ministério das Cidades, que passou a se configurar mais como o “Ministério dos Municípios”.
No geral, as emendas propostas não possuem impacto considerável na alteração da
49 Desde a Constituição, apesar dos municípios terem sido premiados com o status de ente
federativo, não se inovou muito na distribuição fiscal dos recursos gerados na federação. Neste cenário, os recursos próprios dos municípios têm sido suficientes, quando são apenas para o custeio da máquina pública, mas não são capazes de custear investimentos. Para realizar investimentos, principalmente obras e investimentos em infraestrutura urbana, a maior parte dos municípios depende das transferências voluntárias e/ou de acesso a operações de crédito. As operações de crédito, no entanto, apresentam muitas restrições devido às margens de endividamento permitidas aos municípios, restando as transferências voluntárias, representadas em grande percentual pelas emendas parlamentares (ROLNIK, 2009; ROLNIK; KLINTOWITZ; IACOVINI, 2011).
distribuição de recursos propostos pelo executivo nas diferentes funções. Também não representam um grande percentual sobre o Orçamento Geral da União (OGU). Contudo, se estas emendas representam um percentual pequeno no OGU, em relação ao orçamento do MCidades, na primeira gestão de Lula, elas possuíam grande peso. Entre os anos de 2003 e 2006, representaram, em média, mais de 46% do orçamento aprovado, e mais de 80% do orçamento executado (SIGA-Brasil, 2014).
Assim, apesar das macro políticas urbanas que se tentavam construir com uma lógica de universalização dos procedimentos e do acesso aos recursos, inicialmente o MCidades era refém da lógica anterior da fragmentação das transferências voluntárias negociadas por intermediações políticas. Em 2005, com a crise política que se instaurou, o PP (Partido Progressista) solicitou o comando do MCidades para integrar a base de apoio do governo, motivado por esta possibilidade de aproximação com os municípios e de negociação de recursos através da intermediação política, como afirma um dirigente inicial do MCidades a seguir.
(...) Aí quando vem o PP, reconstitui essa lógica das emendinhas, então é mediocridade total. Para o PP (...) controlar esse Ministério significava poder distribuir verba para as obras, pra prefeitos e aliados politicamente, garantindo que essas podiam render ativos eleitorais sob a forma de votos dos beneficiados e de recursos pra financiar as campanhas (ENTREVISTADO 10).
Este quadro do protagonismo das emendas no orçamento do MCidades somente foi revertido a partir de 2008, com a introdução do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) que injetou um grande volume de recursos para o desenvolvimento urbano, diminuindo progressivamente o peso das emendas sobre o orçamento deste ministério, como apresentado adiante.
Com poucos recursos disponíveis e sem contar com um fluxo regular, sem estrutura física e equipe técnica suficiente e, ainda, na busca pela construção de uma autoridade prática, a primeira equipe do MCidades apostou na institucionalização da pauta gestada nos anos de Movimento Nacional de Reforma Urbana e na continuidade dos esparsos programas habitacionais e desenvolvimento urbano que haviam herdado da gestão de FHC.
Por influência do próprio Ministro Dutra que era um dos grandes defensores da gestão participativa, no mesmo ano de criação do MCidades, avançou-se na construção da instância de participação e controle social da política urbana – o Conselho Nacional das Cidades (ConCidades) - com a realização da 1ª Conferência Nacional das Cidades, que
traçou as linhas gerais e as diretrizes da política nacional de desenvolvimento urbano, resultando, ainda, na eleição da primeira composição do Conselho. A realização da Conferência e a construção do ConCidades faziam também parte da estratégia mais ampla de construção da autoridade prática do MCidades. O Conselho foi criado com uma estrutura50 de modo a privilegiar a participação dos movimentos sociais, e também trazer os setores produtivos e outros atores, como ONGs e Universidades para perto do MCidades que necessitava de todo o apoio fora do governo para se legitimar dentro dele.
A pauta da 1a Conferência foi quase inteiramente estabelecida pelo FNRU. Da mesma maneira, foi dado maior peso na participação dos representantes do FNRU na composição do conselho51.A presença de atores ligados a este movimento dentro do MCidades foi decisiva para que esta pauta fosse legitimada como a pauta de interesse público prioritário. Neste momento pode-se identificar claramente um fenômeno de “permeabilidade”, de forma a “borrar as fronteiras” entre o Estado e os interesses privados dos atores ligados à reforma urbana (MARQUES, 2000, p. 53). Deste modo, confunde-se o que é interesse da militância e o que é interesse do Estado ou mesmo interesse público. A permeabilidade do Estado pela rede da reforma urbana, neste momento, é tão naturalizada pela história que envolve a criação do MCidades, que as pautas do FNRU são tomadas pelos gestores como de interesse público, sem o menor questionamento e sem necessidade de consulta à sociedade.
50 O ConCidades é composto de 86 membros titulares e seus respectivos suplentes organizados por
setores da seguinte maneira: 16 vagas para o Poder Público Federal; 9 vagas para o Poder Público Estadual, incluindo o DF; 12 vagas para o Poder Público Municipal; 23 vagas para entidades dos Movimentos Populares; 8 vagas para Entidades Empresariais; 8 vagas para Entidades de Trabalhadores; 6 vagas para Entidades Profissionais, Acadêmicas e de Pesquisa; 4 vagas para Organizações Não-Governamentais. Cabe ao Ministro a Presidência do Conselho. Foram formados quatro Comitês Técnicos com a atribuição de assessorar o funcionamento do Conselho. São eles: Habitação; Saneamento Ambiental; Trânsito, Transporte e Mobilidade Urbana; e Planejamento Territorial Urbano (REGIMENTO INTERNO DO CONSELHO DAS CIDADES, Homologado pela