condição à instituição daContribuição de Melhoria
A Constituição outorgou competência à União, Estados, Distrito Federal e Municípios para instituir contribuição de melhoria, cuja hipótese de incidência é a obra pública da qual decorra valorização imobiliária nos imóveis circundantes a ela (artigo 145, III, CF), devendo a lei complementar (artigo 146) fixar o modo, os limites e as condições para a sua criação232.
230 Curso de Direito Tributário. 19. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2007a, p. 32.
231 Conforme Aliomar Balleiro, “1. É imprescindível a edição de lei complementar especial para a instituição do
tributo, toda vez que surja concretamente uma das hipóteses de despesa específica, constitucionalmente atendidas.
2. A lei complementar, reguladora do empréstimo compulsório, deverá definir a hipótese e conseqüência normativas, em todos os seus aspectos (material, espacial, temporal, subjetivo, quantitativo, prazo para pagamento), além das obrigações acessórias e sanções imputáveis, dentro do amplo campo de competência privativa ou residual da União, vedada apenas a invasão de competência (exceção feita ao caso de guerra, conforme art. 154, II);
3. além disso, com a lei complementar; reguladora do tributo, deverá expressamente referir a necessidade de despesa que o legitima e que o vincula, sua vigência será sempre determinada temporariamente pela existência daquela mesma despesa;
4. não é, assim, possível (ao contrário do que acontece na demais modalidades de tributos – impostos, taxas e contribuições) que uma lei complementar, de forma abstrata e genérica, defina as ‘situações’, que autorizam a criação do tributo, prevendo sua cobrança automática toda vez que advier a calamidade pública ou guerra. Será imprescindível a edição de nova lei e exclusiva para cada nova despesa, porque somente a natureza do gasto e a sua magnitude deverão determinar a graduação da obrigação, em relação a seus aspectos quantitativos, alíquota, base de cálculo, uma vez que a cobrança não poderá ser excessiva ou desnecessária, segundo o texto expresso na Constituição;
[…]” (Direito tributário brasileiro. 11. ed., atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2008, p. 186).
Porém, não há discrepância na doutrina de que a instituição do tributo reclama a presença de dois elementos, cumulativos: a) obra pública; e b) a valorização decorrente dela. Há duas posições doutrinárias sobre o conceito de valorização imobiliária pela obra pública, uma financeira e a outra social. Roque Antonio Carrazza233 e a doutrina majoritária entendem que a valorização decorrente da obra pública há de ser econômica:
Esta atuação estatal – porque assim exige o art. 145, III, da Constituição da República – só pode consistir numa obra pública que causa valorização imobiliária, isto é, que aumenta o valor de mercado dos imóveis localizados em suas imediações. Já estamos percebendo, pois, que a contribuição de melhoria, embora decorra de obra pública, depende, para nascer, de um fator intermediário: a valorização do imóvel do contribuinte, em razão desta atuação estatal, que, no caso, é a obra pública.
Justifica o autor234 essa posição, com o seguinte argumento:
Do contrário, bastaria que houvesse uma obra pública para que os proprietários dos imóveis a ele adjacentes fossem compelidos a pagar tributo, que revestiria, assim, a natureza de um adicional do IPTU (imposto predial e territorial urbano) ou do ITR (imposto territorial rural), conforme estivem localizados, respectivamente, na zona urbana ou na zona rural.
Por outro lado, a valorização social, ou presumida, é encampada por Luís Eduardo Schoueri, que justifica a sua posição doutrinária no fato de que a “valorização é categoria econômica cuja constatação depende do mercado”, razão pela qual, ainda que a obra pública tenha efetuado melhorias na região, o mercado, por fatores econômicos, como recessão, por exemplo, pode não valorar a obra na intensidade do benefício que resultaria à população. Ainda em defesa de sua posição doutrinária, o autor235 tece crítica ao fundamento jurídico dos defensores da corrente que defende a valorização econômica:
Por tal razão, não parece acertado o argumento de Luciano Amaro, para quem ‘a valorização é medida de melhoria. À vista do engate necessário entre melhoria e valorização, onde esta inexistir, descabe a contribuição’. Esse, também, o entendimento de Valdir de Oliveira Rocha.
Tampouco é convincente a argumentação de Roque Antonio Carrazza, para quem ‘apesar do laconismo da atual Constituição acerca do assunto, […] continuamos entendendo que, sem a valorização dos imóveis circunvizinhos, seus proprietários, não podem sofrer validamente este
233 Curso de Direito Constitucional Tributário. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 541. (grifo do autor). 234 Ibid., p. 542.
gravame’. Sustenta o ilustre parecerista sua opinião, dizendo que ‘do contrário, bastaria que houvesse uma obra pública para que os proprietários dos imóveis a ele adjacentes fossem compelidos a pagar tributo, que revestiria, assim, a natureza de um adicional do IPTU (imposto predial e territorial urbano) ou do ITR (imposto territorial rural), conforme estivessem localizados, respectivamente, na zona urbana ou na zona rural.’ Com efeito, de modo algum se confundiriam os referidos impostos com a contribuição de melhoria, já que aqueles independem, para sua cobrança, de qualquer atividade estatal (artigo 16 do Código Tributário Nacional), enquanto a última só se cobra em função de obra pública. Inaceitável, outrossim, é admitir que imóvel seja beneficiado por obra pública, mas não se possa exigir de seu proprietário que concorra para os seus custos, sob o argumento de que não se demonstrou a valorização. O exemplo da obra realizada em época de recessão econômica há de ter mostrado o contrário.
Não convence, ainda, o pensamento de Aires Fernandino Barreto, que entende que o tributo incide sobre a valorização imobiliária decorrente de obra pública, sob o fundamento de que ‘supor diversamente implica admitir o absurdo de o Poder Público poder exigir esse tributo mesmo diante de desvalorização do imóvel. Nesse caso, ter-se-ia tributo sobre a não-manifestação de conteúdo econômico. A prevalecer tão esdrúxula postura, deveria o proprietário pagar contribuição de melhoria pela construção de matadouros, de estações de tratamento de esgoto e por obras outras que, além da desvalorização, o premiam com gases deletérios’. Como esclarecido, fundamental, para a cobrança da contribuição de melhoria, que haja benefício para o imóvel; embora o benefício normalmente se reflita na valorização, são fatores independentes.
Prevalecendo a primeira linha de pensar, a contribuição de melhoria não seria apta à proteção ambiental, na medida em que os imóveis circunvizinhos à obra pública realizada teriam que experimentar valorização econômica como condição à instituição do gravame tributário. Outros benefícios sociais experimentados pela obra pública, que, por hipótese, não resultassem em benefício econômico imobiliário, não se prestariam à satisfação da condição constitucional para a criação do tributo.
Admitindo-se a corrente da valorização social, ou presumida, a contribuição de melhoria é instrumento jurídico capaz de proteger o meio ambiente, pois o exercício da competência tributária estaria sujeito à constatação da melhoria das condições de vida da população que a circundam; a valorização imobiliária, nesta hipótese, seria presumível.
O Superior Tribunal de Justiça236 decidiu que a valorização presumida do imóvel vizinho à obra pública justifica a imposição tributária, com a condição de que corresponda a acréscimo econômico ao bem imóvel:
Quanto ao mérito, a questão debatida nestes autos diz respeito à possibilidade de se cobrar a contribuição de melhoria com base na valorização presumida do imóvel, calculada pela Administração.
Da leitura dos autos verifica-se que, de acordo com o entendimento do Tribunal a quo, "presume-se que a obra pública agregou ao imóvel a
mais-valia real, conforme a partilha procedida pelo Poder Tributante.
Cabe, pois, ao contribuinte provar que, na realidade, não houve melhoria no sentido de valor, ou houve em menor quantia, ou que houve
até mesmo pioria no sentido de desvalor. Carregar o ônus da prova ao Poder Público é não só inviabilizar a Administração como ir de encontro a princípio básico de Direito Público em geral, e de Direito Tributário em especial. Vigora, no caso da contribuição de melhoria, a mesma presunção que vigora ao IPTU e ao IPVA relativamente ao valor da base de cálculo. O Poder Público, dentro de critérios objetivos estabelecidos em lei, define qual valor cada imóvel presumivelmente agregou. Se tal
não corresponde à valorização real, cabe ao contribuinte demonstrar"
(grifo nosso). […]
Dessarte, conforme disposto no art. 82 do CTN, cabe ao Poder Público, por intermédio da lei instituidora, apresentar os cálculos que irão embasar a cobrança da contribuição de melhoria e conceder prazo para que o contribuinte, em caso de discordância, possa impugná-los.
‘A impugnação deverá ser dirigida à Administração competente, através de petição, que servirá para o início do processo administrativo conforme venha a ser regulamentado por decreto federal.’ (art. 7º do Decreto-Lei 195⁄67).
Ainda, segundo Aliomar Baleeiro, o regulamento do Decreto-Lei 195⁄67, de competência do respectivo Poder Público, in casu o municipal, estabelecerá o regime de provas e a forma de julgamento do processo administrativo, o qual não exclui a revisão pelo Judiciário.
Conclui-se, pois, que o montante devido a título de contribuição de melhoria é um valor presumido, cujo cálculo está a cargo da própria Administração.
Ante o exposto, verifica-se que a pretensão recursal não merece prosperar por nenhuma das alíneas do permissivo constitucional, razão pela qual é
236 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 671.560-RS. Relatora: Ministra Denise Arruda.
Distrito Federal. Partes: Recorrente: Pio Cielo; Recorrido: Município de São João do Polêsine. Julgamento: 15 maio 2007. Órgão Julgador: 2ª Turma. Publicação: 11 jun. 2007.
de ser negado provimento ao recurso especial, nos termos da fundamentação.
Portanto, no entender do Superior Tribunal de Justiça237, o ente tributante, ao exigir o pagamento de contribuição de melhoria, terá de demonstrar o amparo das seguintes circunstâncias: a) a exigência fiscal é resultado de despesas decorrentes de obra pública realizada; b) a obra pública provocou a valorização do imóvel; c) a base de cálculo é a diferença entre dois momentos: o primeiro, o valor do imóvel antes de ser iniciada a obra; o segundo, o valor do imóvel após a conclusão da obra. Dito de outro modo, a valorização imobiliária, presumível, fruto da obra pública, deverá resultar em acréscimo econômico, base de cálculo da exação, sob pena de ilegalidade do tributo criado. Dessa forma, se a obra pública se destinar à preservação ambiental, como a despoluição de um rio, e resultar na valorização econômica dos imóveis vizinhos, estarão presentes os requisitos para a criação da contribuição de melhoria.
6.10 A possibilidade de instituição de Contribuição de Intervenção no Domínio