Kriz Yönetimi ve Süreci

Passando à análise dos documentos internos, não acessíveis ao cidadão em geral, é preciso esclarecer que a presente pesquisa empreendeu sua análise sobre as planilhas de projeção de despesas da PR/RJ elaboradas pela Divisão de Execução Orçamentária (DEOF) e as que constituem a Programação de Adicional Priorizada (PAP), elaboradas pela Secretaria Estadual da PR/RJ. Uma vez que não é elaborado um QDD pelas unidades descentralizadas do MPF, como já exposto, tais tabelas são a corporificação do orçamento no âmbito da PR/RJ.

A primeira coisa que chama a atenção na análise das planilhas de projeção de despesas, do chamado “custeio básico”, elaboradas pela DEOF, constantes dos Anexos 29 a 33, é a sua divisão de acordo com as unidades do MPF que estão sob a coordenação administrativa da PR/RJ, uma unidade em cada aba, em clara adoção de uma estrutura orgânica de orçamento.

A partir daí, com o olhar voltado para dentro de cada uma das abas que compõem as projeções anuais de despesas, com discriminação de tal projeção mês a mês, é de se observar que o orçamento passa a adotar a estrutura econômica, conforme os itens de despesa, o que pode ser comprovado pela divisão em: “material de consumo”, “passagens e despesas com locomoção”, “obrigações tributárias e contributivas” etc., em todas as planilhas de projeção de despesas do período 2007 a 2011.

Embora a preocupação com a transparência não seja primordial na elaboração dessas planilhas como deve ser nas planilhas abertas à consulta dos cidadãos em geral, a adoção de uma estrutura programática de orçamento também seria o formato mais indicado em razão de sua capacidade de tornar visível o quanto tem sido gasto diretamente em favor dos objetivos primordiais do órgão, em busca daquilo que deve nortear sua atuação.

Outro fato que se observa na análise das planilhas de projeção de despesas ao longo dos anos é o movimento incremental das dotações orçamentárias, como se pode observar pelos exemplos trazidos a seguir. A destinação de recursos para a rubrica “locação de mão de obra” nas planilhas da DEOF nos anos de 2007 a 2011 é um claro exemplo da adoção da lógica incremental, como demonstra o gráfico:

0 200000 400000 600000 800000 1000000 2007 2008 2009 2010 2011 Colunas 3D 1

Figura 3: Gráfico demonstrativo da evolução lenta e gradual dos recursos destinados à locação de mão-de- obra pela PR/RJ em seu planejamento ordinário de gastos. Fonte dos dados: planilhas elaboradas pela DEOF, constantes dos Anexos 29 a 32.

Apesar de sua natureza voltada quase que exclusivamente para compras e aquisições, o que dificulta que se contemple um formato incremental de apresentação de repetições de padrões ao longo do tempo, é possível observar um certo movimento incremental na PAP na observação dos anos 2008 a 2010, pela rubrica destinada ao planejamento de gastos com a aquisição de livros para a biblioteca da PR/RJ (Anexos 34 a 36).

0 20000 40000 60000 80000 100000 2008 2009 2010 Colunas 3D 3

Figura 4: Gráfico demonstrativo da evolução lenta e gradual dos recursos destinados à aquisição de livros para a biblioteca da PR/RJ, em seu planejamento priorizado de gastos. Fonte dos dados: planilhas elaboradas pela Secretaria Estadual, constantes dos Anexos 34 a 36.

Tal movimento só não fica evidente em razão da destinação do mesmo valor para tal rubrica (R$ 100.000,00 – cem mil reais) nos anos de 2009 e 2010, o que ocorreu por força de interferência da Secretaria Geral da PGR, instruindo para que não fosse feito o pequeno acréscimo que se pretendia. Assim, à margem da crítica a respeito da atuação prévia da PGR no planejamento de gastos da PR/RJ, no que concerne ao pensamento desta unidade em sua prática orçamentária, fica clara a intenção de se manter o movimento incremental.

Além disso, embora não diga respeito especificamente à PR/RJ, as planilhas de programação orçamentária dos anos de 2009 a 2012 também apontam para um movimento incremental no planejamento das despesas totais do MPF como instituição, pelo que se observa do gráfico a seguir: 2000000000 2050000000 2100000000 2150000000 2200000000 2250000000 2300000000 2350000000 2400000000 2009 2010 2011 2012 Colunas 3D 2

Figura 5 – Gráfico demonstrativo do crescimento gradual do planejamento de despesas pelo MPF. Fonte dos dados: planilhas disponíveis no site institucional do MPF, constantes dos Anexos 25 a 28.

simplista que identifica o incrementalismo como um mal em si mesmo e a evolução da racionalização econômica como o caminho para o controle, eficiência e efetividade no cumprimento dos objetivos estatais. Hoje em dia, são reconhecidas outras dimensões dignas de consideração, ressaltando-se que a melhor escolha em um ambiente político nem sempre é alcançada pelo critério da eficiência, seguindo uma lógica eminentemente econômica, e muitas vezes a decisão deve passar pela construção do consenso em um processo de ajustamento de valores conflitantes (SCHULTZE 1968, p. 36).

Por isso, são lúcidas as observações de autores que recomendam um avanço gradual na administração pública, passo a passo, em direção aos objetivos que se almeja (LINDBLOM 1959). É preciso ter em mente as dificuldades de se alcançar mudanças socialmente relevantes no âmbito público, pelo que se recomenda ter ambições mais modestas, com a percepção de que é bastante limitada a capacidade de antever as consequências de qualquer política pública.

Mas tais considerações não podem servir de argumento para uma opção pela reprodução mecânica das dotações, copiando-se o formato do orçamento do exercício financeiro anterior, com pequenos ajustes. Não é esse o muddling through, o movimento lento e gradual, proposto por Lindblom como ciência.

Tal crítica é dirigida à prática, observada na PR/RJ, de reprodução da lógica de gastos do ano anterior pelo simples fato de que assim vem sendo feito, ano após ano. Em favor dessa reprodução do modelo de orçamento sempre praticado há o bom argumento de que é esse o formato praticado e exigido pelo destinatário da informação: a unidade central do órgão em Brasília.

Porém, mesmo sendo função da PR/RJ abastecer a PGR de informações, conforme a lógica e a linguagem por ela impostas, subsiste a atribuição de pensar em seu próprio contexto, elaborar seus próprios documentos, suas planilhas etc., conforme as necessidades da gestão local. Não é impossível pensar em um orçamento da PR/RJ dissociado do cumprimento burocrático da elaboração de planilhas de projeção de gastos para atendimento da PGR, ainda que apenas para o exercício de repensar suas prioridades, abrir a discussão para os diversos setores etc. Isso promoveria um início de movimento para um orçamento menos incremental.

A institucionalização do incrementalismo sempre foi vista com reservas pelos estudiosos do orçamento público pelo perigo de que a reprodução automatizada dos mesmos gastos, ano após ano, com pequenas alterações marginais, congele opções do passado sem a avaliação dos resultados e sem a reavaliação de sua pertinência ao longo do tempo e das mudanças na dinâmica social, além de se afastar de uma desejável permeabilidade a outros interesses nas escolhas orçamentárias como expressão democrática. Especificamente no que se refere ao nível interno dos órgãos estatais, a doutrina sustenta a necessidade de se elaborar e implementar orçamentos menos incrementais e de se estabelecer um padrão de gestão voltado para a melhor utilização dos recursos existentes (REZENDE; CUNHA 2005, p. 20).