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Numa negociação, o tipo de relacionamento existente entre as partes exerce forte influência sobre o processo e os resultados. Há negociações que ocorrem em meio a contextos de relacionamento altamente conflitante entre os países, como foi o caso da negociação entre Estados Unidos e Panamá pela posse do Canal de Panamá (Raiffa, 1981). Em outros casos, por outro lado, a existência prévia de uma boa relação é capaz de criar um sentimento de confiança entre os Estados, representando um fator facilitador para as negociações (Fisher, 1984; Fisher et alii, 1994).

No que se refere ao caso em estudo, as relações entre Brasil e Uruguai, durante todo o século XX, foram marcadas por uma longa tradição de relações bilaterais de cooperação e integração em diversos planos. Os dois países assinaram uma série de acordos de comércio bilaterais e multilaterais,dentre os quais se destacam o acordo de integração da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) e o acordo da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI). A partir dos anos 1980, com o processo de redemocratização política no Cone Sul, começou a ser implementado um novo projeto de aproximação e integração regional, nos planos político e econômico. Em 1986, Brasil e Argentina assinaram tratados de integração bilateral, que também contaram com a participação do Uruguai. Nesse contexto, celebrou-se, em 1990, o Tratado de Integração Bilateral entre Argentina e Brasil (Luján, 1993; Pérez Antón & Bizzozero, 1987).

Em 1990, o processo de integração regional do Cone Sul tornou-se mais intenso. Uruguai e Paraguai negociaram também o seu ingresso, e em março de 1991, finalmente, foi assinado o Tratado de Assunção, que constituiu a base jurídica do Mercosul. O Mercosul marcou um novo ponto de inflexão nas relações de integração regional e também significou um novo marco de relacionamento político e comercial entre os quatro países. O objetivo do Mercosul era o de se transformar num mercado comum entre os Estados membros. Em conseqüência, tais tratados de integração aumentaram o grau de cooperação bilateral entre Brasil e Uruguai (Bizzozero, 1992).

Os processos de integração regional exercem forte influência nas negociações internacionais entre os Estados participantes. Tais negociações passam a ser conduzidas por negociadores que têm uma relação mais duradoura e que se encontram em diversas instâncias. Dessa forma, ganham espaço os enfoques mais integrativos e colaborativos entre as partes. Estes processos passam a incluir nas negociações um conjunto muito mais amplo de funcionários públicos (não apenas diplomatas). Este conjunto maior de atores passa a procurar resultados mais a longo prazo e como conseqüência disso, estruturam-se redes de trabalho conjunto – networking – entre os negociadores, contribuindo para o crescimento da interconexão das negociações internacionais. Esses fatores ajudam a criar um grau maior de confiança entre os Estados que participam do processo (Zapico Goñi, 1993 ).

No caso em estudo, a afirmação anterior pode ser constatada pelas declarações de alguns negociadores uruguaios e brasileiros, segundo os quais o processo do Mercosul tinha ajudado a eles: “éramos pessoas de dois países irmãos trabalhando conjuntamente num contexto de integração

regional, o Mercosul”.37 O Mercosul influenciou positivamente para que o assunto fosse resolvido, já

que muitas vezes as pessoas que participavam das reuniões bilaterais sobre o tema de Candiota eram as mesmas que compareciam aos encontros do Mercosul sobre temas ambientais.

No contexto da integração regional, a integração fronteiriça passou a ser uma política ativa entre os países do Mercosul, particularmente entre Brasil e Uruguai. Uma série de protocolos e acordos de integração fronteiriça foi assinada entre os dois Estados durante os anos 1990. Criaram-se os Comitês de Fronteira, órgãos responsáveis por diversos assuntos de interesse comum bilateral, inclusive alguns temas relacionados ao meio ambiente. O conceito de fronteira sofreu uma transformação significativa, adquirindo uma conotação mais abrangente: a fronteira começou a ser vista como um espaço físico de encontro e de integração entre os Estados (Pérez del Castillo, 1993; Lehnen et alii, 1990; Valenciano, 1993).

Criaram-se novos mecanismos institucionais para a resolução conjunta dos problemas entre cidades e regiões fronteiriças cujas características produtivas são muito similares (Achard, 1995). No plano das relações bilaterais Brasil-Uruguai, foram inaugurados, em maio de 1990, Comitês de Fronteira nas localidades de Chuy (Uruguai) – Chuí (Brasil), Rio Branco(Uruguai) – Jaguarão (Brasil), Rivera (Uruguai) – Santana do Livramento (Brasil) e Artigas (Uruguai) – Quaraí (Brasil) .

No primeiro momento da integração regional, os Comitês de Fonteira foram bastante estimulados, com a missão de buscar soluções para as dificuldades enfrentadas pelas populações fronteiriças. O funcionamento desses órgãos dava-se por meio de reuniões entre representantes dos Estados e do setor privado da região. As questões discutidas eram depois levadas às respectivas chancelarias, para que fossem implementadas soluções aos problemas. Ao longo de 1990, tais encontros ocorreram com freqüência – até cinco vezes por ano – e contaram com expressivo envolvimento das partes interessadas (Achard, 1995).

Além dos Comitês de Fronteira, foi também implementada uma Subcomissão de Desenvolvimento Conjunto de Zonas Fronteiriças, em 17 de agosto de 1985, no contexto do Tratado de Amizade, Cooperação e Comércio entre Brasil e Uruguai, de 1975. Os principais temas tratados por essa subcomissão – a qual contou com sete encontros no total – foram os seguintes: turismo, transporte, serviços, comunicações e desenvolvimento agrícola e industrial. Além disso, foram abordados temas do meio ambiente, como, por exemplo, questões relativas aos recursos naturais.

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Declarações retiradas de uma entrevista com um negociador brasileiro. Opiniões similares foram expressas em outras entrevistas com negociadores dos dois países.

Nesse sentido, em 1988, 1989 e 1990, tais reuniões discutiram também o tema de Candiota, constituindo, portanto, uma importante faceta da etapa da pré-negociação do caso em estudo. Nessas ocasiões, ficou evidente a existência de cooperação entre ambos os Estados, uma vez que os representantes do Brasil compartilharam com os delegados uruguaios as informações técnicas de que dispunham a respeito dos impactos ambientais da usina de Candiota (Atas das Reuniões da Subcomissão, 1988, 1989 e 1990, citadas por Achard, 1995). Esse fator ajudou a criar as bases do consenso entre os dois países para resolver o problema de forma conjunta (Fairman, 2003; Susskind & Cruikshank, 1987).

O presidente Lacalle deu um impulso importante na sua política exterior aos Comitês de Fronteira que foram criados no início do seu mandato. Na opinião dele, o tema de Candiota fazia parte da questão da integração regional fronteiriça com o Brasil.38

Toda essa densidade de relações políticas e diplomáticas – juntamente com a criação dos Comitês de Fronteira – contribuiu para o desenvolvimento de uma negociação bilateral com caráter fortemente cooperativo e aumentou a confiança existente entre as autoridades de governo (Fischer & Ury,1981; Lax & Sebenius, 1986).

Esse novo contexto institucional fez com que a questão de Candiota fosse resolvida de forma conjunta entre as partes, já que se tratava de um problema de possível contaminação produzido numa região de fronteira. Ao mesmo tempo, exerceu um papel importante para que as opções de estratégias mais duras ou competitivas – do tipo “ganhar-perder” – perdessem espaço, dada a existência de um alto grau de cooperação entre ambos os Estados (Fernández & Daie, 1993; Fisher & Ury, 1981; Lax & Sebenius, 1986).

Na chancelaria uruguaia, o assunto de Candiota ingressou como tema desde 1988 na Divisão de Assuntos Fronteiriços (Ministério das Relações Exteriores, 1988a). Para os agentes de decisão de primeiro escalão do Uruguai, o assunto deveria ser resolvido naturalmente por meio do diálogo e da negociação direta, com base na confiança mútua entre as partes. O tema deveria ser agendado de forma respeitosa aos interesses brasileiros, já que se tratava de um país sócio e vizinho, com o qual os temas e problemas historicamente tinham sido negociados diretamente, sem a necessidade de recorrer a terceiros Estados, a mediadores ou à arbitragem internacional. A cooperação existente

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entre as partes nas áreas de fronteira criou um contexto muito favorável para que os negociadores acreditassem que o processo de negociação chegaria a uma solução satisfatória para o problema.39

Nas palavras de Lacalle, “sempre é um prazer negociar com um amigo e vizinho que tem desenvolvido uma forma de tratar dos assuntos que vêm desde a Casa de Bragança (...) Eu sempre me sinto muito à vontade negociando com Brasil”.40

Nesse mesmo sentido, o titular da pasta da Habitação, Ordenamento Territorial e Meio Ambiente do Uruguai, na época da negociação declarou à imprensa uruguaia, em junho de 1990 (pouco antes da celebração do acordo): “a excelente relação de boa vizinhança com o Brasil para cuidar de forma conjunta das fronteiras me dá a certeza de que se chegará a um acordo para se realizar um monitoramento conjunto entre os dois governos” (Ultimas Noticias, 15/06/1990: 17; El

País, 14/06/1990: 14). Naquele momento, essa também era a percepção de alguns diplomatas

brasileiros, que considerava “razoável e justo” que o Uruguai “colocasse um problema de fronteiras comuns a ser resolvido conjuntamente”.41

Concluindo, ficou demonstrado que tanto a tradição histórica de bom relacionamento bilateral quanto a assinatura de acordos de integração regional e fronteiriça foram fatores que influenciaram diretamente para que as partes chegassem a uma solução negociada do problema da suposta poluição causada pela usina de Candiota.