Os militares não possuíam, em seu projeto geopolítico, uma política econômica claramente definida, mas seu regime certamente fortaleceu o papel econômico do Estado e a delegação de poder decisório a uma elite tecnoburocrática – principalmente aquela à frente dos ministérios do Planejamento e da Fazenda, além do Banco Central15. Como esclarece Maria Rita Loureiro (1997, p.145),
Na América Latina, de modo geral, a gestão governamental da economia no pós-guerra está associada à presença marcante dos técnicos [...] como atores privilegiados. A
14 Loureiro (1997, p.70) sugere que, a partir da década de 1970, enquanto os economistas mais relacionados a
correntes monetaristas ou “ortodoxas”, nas quais se privilegiavam os modelos matemáticos, predominaram na FGV, os estruturalistas ou “heterodoxos”, mais relacionados a abordagens históricas e sócio-políticas, tiveram sua vez na UFRJ e na UNICAMP.
15 Entre 1964 e 1985, a pasta da Fazenda foi ocupada por Octávio Gouveia de Bulhões (governo Castello
Branco); Antonio Delfim Netto (desde o governo Costa e Silva até o final do governo Médici, passando pelo período da Junta Militar – setembro-outubro de 1967); Mário Henrique Simonsen (governo Geisel); Carlos Richbieter e Ernani Galveias (governo Figueiredo). Fonte: Maddison (1993, p.46).
política autoritária, de base neopatrimonial, que historicamente predominou na América Latina e o Estado intervencionista que assumiu, com intensidade variável, a liderança do processo de desenvolvimento econômico geraram esse traço particular.
Nesse sentido, os economistas – dentre outros profissionais da burocracia do Estado – assumiram “a atitude de ‘salvadores da pátria’” num contexto que não só exprimia “uma visão autoritária do poder, implícita na crença na capacidade transformadora do saber técnico e em sua superioridade em relação à racionalidade política”, como demonstrava uma “situação de [...] paralisia decisória”, em que, sendo baixa “a capacidade governativa”, mais se recorreria “a soluções [...] não-políticas” (LOUREIRO, 1997, p.99) para a implementação das políticas estatais.
Vindo o golpe militar, os desenvolvimentistas, ao menos aqueles de recorte ortodoxo, passaram a ditar à burocracia estatal (da qual, logicamente, eles mesmos faziam parte) as orientações da economia, interpretando que o ciclo do modelo de substituição de importações se havia esgotado (ao mesmo tempo em que o ambiente político posterior a março de 1964 seria favorável a uma estabilidade político-econômica), após um desenvolvimento de grande intensidade, quando, em seguida à guerra, o mercado brasileiro esteve “aberto” às indústrias estrangeiras. Porém, tal abertura não proporcionara um crescimento equânime de todos os setores da economia. Prevalecia, sim, um amplo crescimento industrial, mas sem uma expansão do mercado consumidor, ao mesmo tempo em que se constatava um “reduzido progresso tecnológico [e uma] baixa produtividade de alguns [...] setores da indústria” (BELTRÃO, 1968, p.67), condição que não apenas inibiria o consumo como teria se agravado com a “desordem política no País [...] que marcou o Governo João Goulart subseqüente à renúncia de Jânio Quadros” (BELTRÃO, 1968, p.66). Nessa conjuntura de “infeliz coincidência”,
[...] a inflação atingiu limites insuportáveis, desestimulando investimentos e distorcendo a estrutura de preços [notando-se também] que o desenvolvimento tecnológico e o aumento de produtividade verificados na indústria durante o período [Goulart] não se estenderam satisfatoriamente aos demais setores; e que, na infra- estrutura econômica, houve muito abandono [como nos] setores de energia [e de] transportes e comunicações (BELTRÃO, 1968, p.66).
Ao lado da “erosão inflacionária”, também teria arrefecido o modelo brasileiro de substituição de importações, o excesso de protecionismo industrial e a pequena expansão qualitativa da pauta de exportações, sendo alguns períodos – como entre 1956 e 1961 (governo JK) – não mais que “surtos” frente a dificuldades de balanço de pagamentos (SIMONSEN, 1974 [1969], p.61-62).
Frente a essas constatações, tornava-se necessário um “novo modelo de expansão”, ou mais, a criação – nas palavras de Hélio Beltrão, em aula inaugural proferida no Instituto Militar de Engenharia16 – de uma verdadeira consciência nacional em torno de um projeto
brasileiro de desenvolvimento (BELTRÃO, 1968, p.64)17, para a qual o ano de 1968
parecia ser emblemático, retomando taxas de crescimento obscurecidas pelos governos Quadros e Goulart18; graças a substanciais investimentos feitos pelo BNDE à SUDAM e à SUDENE e a amplas inversões em setores como indústria, agricultura e infra-estrutura – energia, petróleo, transporte e comunicações19. Nesse tom, o novo ciclo exigiria uma necessidade de política tecnológica ou o imperativo de não mais substituir importações, mas “substituir tecnologia”, a única maneira de o Brasil diminuir o “hiato tecnológico” que o separava dos países desenvolvidos (VELLOSO, 1969, p.9-12)20, condição básica para a
arrancada para o desenvolvimento e para a própria auto-sustentação desse processo
(BELTRÃO, 1968, p.70). Ora, essa arrancada para o desenvolvimento – o take off – vinha das formulações, muito menos analíticas que apologéticas em relação ao capitalismo, de Walt Rostow (assistente especial da presidência norte-americana durante o governo Kennedy, sendo também membro do Comitê Interamericano da Aliança para o Progresso). Pela época em que H. Beltrão escreve, o take off tornou-se uma tese muito apreciada pelos economistas ortodoxos. Segundo tais premissas,
Ao invés dos estágios do determinismo marxista, feudalismo, burguesia mercantil, capitalismo industrial e socialismo, teríamos independentemente de sistemas ideológicos, a transmutação da sociedade tradicional para a sociedade transicional [a partir da qual se passaria] à sociedade industrial madura, à civilização de alto consumo (CAMPOS, 1994, p.551).
Ora, feito esse reconhecimento, a problemática para o planejamento estava em como superar esse hiato, o que passaria por uma inevitável “revolução do conhecimento”.
16 E publicada, em maio/junho de 1968, no nº 204 do Boletim Geográfico.
17 Recorde-se que Beltrão foi Ministro do Planejamento do governo Costa Silva entre 15/03/67 a 30/10/69. 18 Fazendo prognósticos bastante otimistas, Hélio Beltrão (1968, p.70) considera que “A nova Estratégia de
Desenvolvimento objetivará [...] a expansão global e acelerada de bens e de serviços, e fundamentar-se-á na criação de um mercado de massas, através de diversificação dos pólos de dinamismo [...] do aumento substancial do mercado interno e externo [tanto para atender às necessidades da balança de pagamentos, como para garantir ao país um mínimo de reservas], da aceleração do desenvolvimento tecnológico [e] da preservação da indústria nacional”.
19 Previam-se investimentos – via BNDE – capazes de garantir um aumento “considerável” da capacidade
instalada no Brasil para exploração de petróleo e geração de energia hidrelétrica, as quais adicionariam 900 000 KW à capacidade então existente (BELTRÃO, 1968, p.70).
20 As observações de João Paulo dos Reis Velloso (1969), à época Secretário-Geral do Ministério do
Planejamento foram recolhidas de uma série de artigos publicados no BC-Semanal, com base em exposições feitas na UFRGS, na UFPB, na UnB, na Escola Superior de Guerra, na Escola de Guerra Naval e na Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronáutica.
Governo, empresas e escolas deveriam compor a tríade para, em suma, lograr êxito o “esforço de [o Brasil] adquirir poder de competição, com um sentido estratégico de escolha”, para o hiato vir a se reduzir, devendo-se alcançar um “ritmo de progresso consideravelmente maior [que o dos] países desenvolvidos [e criando-se] um processo espiral” de desenvolvimento (VELLOSO, 1969, p.24-34).
Com vistas a esse objetivo, Reis Velloso propõe cinco linhas de ação: a) política integrada de educação, ciência e tecnologia; b) política de fortalecimento da empresa privada nacional – dotando-a de poder de competição no mercado interno e,
secundariamente, no externo, por “meio de proteção adequada”, principalmente, por uma
avaliação correta das vantagens comparativas do país; c) “política de absorção da tecnologia externa com o maior resultado e o menor custo para a empresa nacional [de] forma [a consolidar o] desenvolvimento de [uma] política tecnológica própria”; d) “política definida de investimento estrangeiro”, levando em conta o quanto de capital externo cada setor deveria atrair21; e) “política de utilização de financiamentos externos22” (VELLOSO, 1969, p.35-38).
Ao comentar sobre os debates ocorridos quando do VIII Congresso Interamericano de Planificação (Avaliação do Planejamento para o Desenvolvimento da América Latina)23, Velloso (1970) – aproveitando para endossar a planificação como “prática virtualmente universal” – ressaltou a importância em garantir, para a década de 1970, a aceleração do desenvolvimento como única maneira de viabilizar não apenas o planejamento em si, mas, a partir disso, “aliviar as tensões sociais e políticas”24. Corrigidos certos obstáculos ao
planejamento25 (configurando com mais precisão suas funções específicas26) estaria aberto
21 Capital externo que deveria ser aplicado – depois de invertido – em setores que mais pudessem contribuir para
o balanço de pagamentos (VELLOSO, 1969, p.37).
22
Nesse ponto, segundo Velloso (1969, p.38), dever-se-ia manter a dívida externa em um nível “racional” quanto ao seu volume, aos seus prazos e às condições de o país honrá-la.
23 Congresso realizado em Salvador entre 13 e 18 de setembro de 1970.
24 Sabe-se que uma das formas de aliviar essas pressões seria através da ocupação populacional dos vazios
demográficos. Transparece aqui a insistência dada às migrações induzidas pelas políticas públicas, as quais, somadas a um recorte econômico bem ortodoxo em um ambiente autoritário, formavam o amálgama em que as movimentações internas seriam algo como um mecanismo gerador de equilíbrio para a economia, na medida em que fomentar os deslocamentos de regiões onde os fatores regressivos se acumulavam para aquelas onde os fatores propulsores eram preponderantes funcionava como um fluxo de ajuste a eventuais desequilíbrios nos programas regionais.
25
Das conclusões tiradas de tal Congresso podem ser elencados alguns obstáculos ao planejamento, a saber: a) uma preferência à aplicação de tal instrumento em determinados setores, evidenciando uma escolha política do planejamento, ao invés de enfatizar seu aspecto mais técnico ou econômico; b) a excessiva centralização e – por assim dizer –, um caráter estático do planejamento a critério de um órgão central, no lugar de se “estabelecer um ‘processo de planejamento’ [...] permanente, embutido no próprio mecanismo de [sua] implementação e permitindo [um acompanhamento da] execução dos [seus] principais programas e projetos”; c) as distorções do
o caminho para a estratégia de integração nacional, a qual deveria voltar-se para um desenvolvimento econômico visando ao mercado interno (uma vez que na avaliação de João Paulo o processo de substituição de importações estagnara-se) e para a definição de uma “política tecnológica nacional”,
Implicando na aceleração da transferência de tecnologia para o país, assim como [na] forte componente de elaboração tecnológica própria, para gradativa absorção da engenharia de processo e de produto e para a solução de problemas tecnológicos próprios, na agricultura, na indústria e na mineração (VELLOSO, 1970, p.58)27.
Para João Paulo dos Reis Velloso (1969, p.11), se a superioridade tecnológica resultaria de um “processo envolvendo a aplicação do conhecimento à atividade econômica” (por meio, sobretudo, de pesquisa) e de “capacidade de organização”, caberia à planificação corrigir as defasagens educacionais, de pesquisa, de tecnologia e gestão que ainda afastariam o Brasil, por exemplo, do “sucesso da empresa americana”, na qual a flexibilidade e capacidade de organização – grosso modo – implicavam um redimensionamento da equação salário/lucro, que deveria ser sistematizada no Brasil, qual seja, a noção de contenção salarial “momentânea” visando a um “necessário” aumento dos lucros.
Pretendendo que o Brasil evoluísse de uma sociedade economicamente baseada em recursos naturais para uma sociedade fundada sobre recursos humanos, Velloso (1969, p.14) insistia no investimento em recursos humanos como chave para minimizar perdas financeiras nas decisões de projetos e, importante, tornar a indústria brasileira capaz de, rapidamente, converter pesquisa e tecnologia em produtos para o mercado consumidor, fator no qual os EUA levariam uma vantagem em relação à Europa, como apontava Jean- Jacques Servan Schreiber28 em seu livro Le Défi Américain; ou, seja, não só a França (ou a
governo, confiando demasiadamente a execução direta de tarefas do planejamento para si, quando poderia delegá-las à iniciativa privada, reservando-se ao papel de corretor e fiscalizador (VELLOSO, 1970, p.54-55).
26 Funções do planejamento que passariam pela racionalização das decisões governamentais, as quais
necessitariam ainda de melhores ajustes quanto aos setores prioritários de investimento direto do governo e aqueles em que caberia uma atuação do setor privado, somente viável através de uma “modernização da máquina governamental” (VELLOSO, 1970, p.56-57).
27 O que, na realidade, não livraria o Brasil do processo de substituição de importações. Em suma, o que tanto
Beltrão como Velloso sugeririam seria na verdade uma mudança qualitativa desse processo. Segundo o Ministro do Planejamento de Costa e Silva, haveria de se continuar a substituir importações, porém, voltadas a produtos de indústrias mecânicas, elétricas e eletrônicas, enfim, produtos “cada vez mais sofisticados [pois] os equipamentos [...] importados [...] são [...] de alto conteúdo tecnológico” (BELTRÃO, 1968, p.72).
28 Fundador de l´Express, Jean- Jacques Servan-Schreiber – um admirador de Kennedy – , publicou em 1967
Le Défi Americain, obra na qual anunciava que a “ameaça” à Europa, menos que a riqueza vinda dos EUA, seria a eficiência desse país no emprego das competências. Segundo Gendreau-Massaloux (2005), “Esta constatação, que retomava a esquerda sob o tema da colonização da França pelo capital estrangeiro, não
Inglaterra ou a antiga Alemanha do pós-guerra), mas também países como o Brasil deveriam estar atentos ao fato de os Estados Unidos estarem velozmente desvendando “novas fronteiras tecnológicas” – o que reforçava a necessidade de um planejamento qualitativo (SIMONSEN, 1974, p.20-21).
Para Simonsen (1974), porém, não nos livraríamos do círculo vicioso da pobreza relativa se não tomássemos medidas para resolver – basicamente – cinco problemas cruciais: a) fortalecimento da poupança; objetivando sustentar taxas elevadas de crescimento; b) treinamento de recursos humanos; investindo em educação como ferramenta para dinamizar o progresso tecnológico no país; c) contenção da explosão demográfica; pois (numa leitura bastante neomalthusiana, em que se explicitaria a necessidade de um programa oficial de controle de natalidade) um excedente populacional seria desfavorável à manutenção do crescimento econômico29 [em um raciocínio segundo o qual menor população significaria maior oferta de emprego, olvidando-se a relação (muito mais pertinente) entre capital e trabalho]; d) expansão das exportações, haja vista que a fórmula do crescimento econômico contido, isto é, da substituição de importações, não se sustentaria por mais trinta anos, devendo-se, ao invés, valorizar as exportações através de ajustes cambiais e fiscais e da melhoria da competitividade da indústria nacional30; e) racionalização econômica e administrativa; visando a formulações de políticas adequadas de desenvolvimento e à formação de quadros administrativos para tanto.
Sinteticamente, a análise de tecnoburocratas como Simonsen, Velloso, Beltrão, entre outros, apontava para uma falência dupla: da combinação entre inflação e crescimento – apesar de, anos mais, tarde, um documento como o III PND contemplar tal perspectiva –
tinha, no entanto, a simplicidade de uma profecia catastrófica. Como [recorda um] número de Le Monde
Diplomatique, não estava em questão preconizar para a Europa um processo de pura imitação, e o ‘modelo’ americano – [...] conceito [que] invadiu a mídia – era posto em relação [sem uma tomada de posição], pelo menos aparente, com dois outros: o modelo japonês, que associava modernização e garantia do emprego, e o modelo sueco, que era caracterizado por uma forte progressividade do imposto, uma fraca diferença entre o rendimento médio dos empregadores e dos empregados, o desenvolvimento econômico assegurado pela vontade de integração na empresa ou a coletividade”.
29 Crescendo a taxas demográficas bem mais elevadas que a dos “países desenvolvidos”, os “países
subdesenvolvidos” se veriam inevitavelmente frente a uma defasagem de rendimentos per capita cada vez maiores, o que impunha a necessidade de um “esforço especialmente intenso” de crescimento, para que – poder- se-ia dizer – a pressão demográfica não o anulasse. Assim, não haveria desenvolvimento com taxas que, devido a avanços da medicina, poderiam chegar aos 3% ao ano (SIMONSEN, 1974, p.19/33-34). Nesse tom, Roberto Campos (apud SIMONSEN, 1974, p.102) diria ironicamente que, se “A tecnologia agrícola matou o demônio malthusiano na primeira metade do século XIX [a] tecnologia bioquímica o ressuscitou nesta segunda metade do século [XX]”. O que Mário Henrique Simonsen proporia seria, pois, um “bom senso aritmético”.
30 Como escreve o autor (SIMONSEN, 1974, p.253), “Um país nas condições do Brasil precisa do concurso de
capitais estrangeiros por três razões: para reforçar a sua capacidade de poupança, para aumentar a sua capacidade para importar e, principalmente, para fortalecer o seu progresso tecnológico”.
e da necessidade de uma substancial mudança qualitativa das exportações brasileiras. Para o futuro (ou seja, para a década de 1970), o Brasil se tornaria mais dependente do comércio exterior paradoxalmente a um declínio das taxas de importação. Ora, se isso tornava precária qualquer previsão da evolução do coeficiente de importações, por outro lado seria imperativo constatar que, para atingir o padrão técnico almejado, o país deveria dar impulso às exportações para que não sofresse um bloqueio de suas possibilidades de crescimento, o qual, poderia ser calculado mediante o uso de modelos que projetassem o aumento da população ativa e de sua produtividade; o aumento das taxas de investimento “e da relação capital/produto”; e a projeção das exportações e do coeficiente de importações (SIMONSEN, 1974, p.161).
Esse tipo de projeção – chamada de modelo dos três limites – teria sido aplicado ao Brasil por Isaac Kerstenetzky, o qual indicaria como alternativas para se conseguir um ritmo de crescimento mais acelerado uma estratégia de desenvolvimento conforme indicada a seguir.
I) compatibilização da meta da taxa de crescimento com o objetivo da criação de novos empregos absorvedores da oferta crescente de mão-de-obra. Será de grande importância [...] projetar uma política para o setor agrícola que crie condições de expansão da produção sem liberação substancial de mão-de-obra, e com ampliação do mercado interno e de produtos industriais; II) planejamento de investimento em recursos humanos, visando à diminuição do atraso tecnológico em relação aos países mais desenvolvidos e à adaptação do sistema educacional à necessidade de modernização do país31; III) política de expansão das exportações; IV) planejamento
dos gastos públicos com maior racionalidade e melhoria da eficiência da burocracia governamental32 (Kerstenetzky, apud SIMONSEN, 1974, p.165).
31 A respeito dos investimentos em educação, Simonsen (1974, p.211/232) lamentava que “a tradicional
rigidez curricular, propensa ao academicismo [seria] responsável [no Brasil] pelo desajuste entre a oferta de profissionais e as necessidades do mercado”, aspecto que, se não fosse corrigido a médio prazo e em favor de cursos, carreiras e mercados mais técnicos e práticos, poria em risco a marcha de desenvolvimento do país. Importante notar que a publicação do livro de Simonsen (1969) coincide com a promulgação da Lei nº 5.540, de 28 de novembro de 1968, conhecida como Lei de Diretrizes e Bases da Educação Superior, a qual, no mesmo espírito destacado por M. H. Simonsen, incentivou a “universalização” desse nível, dando meios para multiplicar o número de instituições, de cursos noturnos e, principalmente, adaptando os currículos às condições do mercado. Nesse ponto, seu Art. 23 era explícito, ao dizer: “Os cursos profissionais poderão, segundo a área abrangida, apresentar modalidades diferentes quanto ao número e à duração, a fim de corresponder às condições do mercado de trabalho”. Para alguns educadores, permeada por aspectos pragmáticos, econômicos e gerenciais, a lei 5540/68 promoveu, exatamente nesse afã quantitativo do ensino, dissociações (claro, em prejuízo à qualidade educacional) bastante sérias: entre a pesquisa – cada vez mais relegada – e o ensino, tornando alguns cursos, na verdade, ainda mais elitizados, entre o saber e o fazer, a teoria e a prática, a concepção e a execução; o que reforçou uma divisão social do trabalho e da técnica em moldes tayloristas (Noronha, apud J. L. MARQUES, p.7). Ver também: Brasil, Lei nº 5.540, de 28/11/1968 <http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=75564>.
32 Fator que deveria ocorrer mediante um equilíbrio entre intervencionismo estatal e gastos públicos, não
Por conseguinte, planejar seria mais que uma opção; seria uma necessidade, pois,
A aceitação da filosofia do planejamento pode trazer três conseqüências benéficas para o desenvolvimento do país. A primeira é a melhoria da composição dos orçamentos públicos, que presumivelmente serão mais bem feitos quando subordinados a um critério científico do que quando resultantes da simples superposição de decisões mais ou menos arbitrárias. A segunda reside na maior continuidade da política econômica, que passará a orientar-se por um horizonte razoavelmente amplo, desde que o Governo leve a sério os seus planos. A terceira é a definição clara do papel do setor público e do setor privado no processo de desenvolvimento, com a melhor explicitação das regras do jogo, e a conseqüente diminuição dos riscos para os empresários (SIMONSEN, 1974, p.192).
Poupança, educação e racionalidade econômica formavam o tripé sobre o qual o
quadro institucional brasileiro deveria se apoiar para lograr o desenvolvimento. Igualmente, esse quadro teria sua maior eficácia se fundamentado nas premissas do planejamento. Como uma continuidade das formulações sobre a temática da superação do subdesenvolvimento pela via tecnológica, houve todo um ramo de pesquisas direcionadas à racionalização da territorialidade que o planejamento inevitavelmente adquiriria; trabalhos também relacionados a uma tríade: a adoção de modelos, a opção pelas técnicas quantitativas e a ampla aceitação da noção de pólos ou núcleos difusores de desenvolvimento e crescimento. Nesses três elementos, amalgamaram-se – sob o pano de fundo geopolítico de um projeto de nação dos governos militares – as influências da economia espacial e da geografia quantitativa, a valorização das estatísticas enquanto ferramentas de base para as pesquisas e a aplicabilidade das premissas da geografia regional francesa.