Os estudos sobre o paradigma proibicionista na regulação das drogas em geral partem da consideração do ordenamento jurídico basal que intenta emprestar, por força de lei, ânimo às instituições operadoras dos direitos e deveres no tocante às drogas. No Brasil, em que pese o acompanhamento relativamente à distância dos entendimentos no plano internacional até praticamente o último quarto do século XX, o aparato legal regulador que se tornaria marcante e expressão do proibicionismo internacional se deu pela Lei Federal 6.368 de 1976, conhecida como Lei de Entorpecentes. Editada em pleno vigor
14 O Ministério da Justiça mantém dados atualizados sobre população carcerária desde a implantação do InfoPen, Sistema Nacional de Informação Penitenciária, em 2005. Informações em: www.infopen.gov.br e pelo endereço eletrônico [email protected].
do Estado militarizado ditatorial, esta lei reproduziu em solo brasileiro os entendimentos conduzidos principalmente pela ONU e os EUA, em um momento de franco “combate às drogas”. Previa, entre medidas ulteriormente reformadas, sanções e penalizações tanto a traficantes como usuários, embora tentasse definir tipificação distinta em artigos diferentes.
Embora institucionalmente a lei de 1976 seja o instrumento nacionalizador do paradigma proibicionista em termos político-legais, o alinhamento do governo brasileiro às diretrizes emanadas das Conferências orquestradas pelos EUA e aliados, por meio da ONU, já estava consolidado por ratificação diplomática dos acordos firmados desde a Convenção Única de 1961. Ratificada no Brasil em 1964, logo após a instauração da ditadura militar, o reverberar dessa Convenção emprestou à posição do governo brasileiro sobre as drogas caráter militarizado e belicista, destinado à repressão da oferta e combate aos mercados. Talvez se possa dizer que o fato de o país, até hoje, não se constituir em produtor de larga escala, diferentemente de outros países latino- americanos produtores de plantas psicotrópicas, limitou as interferências dos EUA ao plano das “cooperações técnicas, financiamentos e capacitações”, em especial na parceria com a criação do Departamento de Polícia Federal, em 1967. Todavia, o imenso território de fronteira com os maiores produtores de coca e cannabis das Américas fez e faz do Brasil foco de atenção especial em qualquer estratégia de repressão em nível internacional.
A “espontânea” adesão brasileira aos patamares proibicionistas e repressivos desenhados no plano internacional, de certa forma, salvaguardou o país de mais ostensiva e direta intervenção estadunidense, no processo de implantação e execução dos governos militares. Diferentemente de outros países, como na Argentina e Uruguai, onde a “cooperação” para desdobramentos da Operação Condor15 se fez mais
incisivamente, as intervenções dos EUA foram, no Brasil, mais brandas e menos diretas (LIMA, 2010). Para esta autora, a Lei 6.368/76 sugere e reflete claros sinais de alinhamento entre o paradigma proibicionista, com seus desdobramentos sobre a definição de drogas ilícitas e as de “uso médico legítimo”, bem como sobre a
15 A Operação Condor foi uma ação entre governos ditatoriais da América do Sul, Argentina, Bolívia, B asil,àChile,àPa aguaiàeàU uguai,àpa aàp ti asàa ti uladasàdeà o ateàaoàte o is o àeàdeàdefesaàdosà regimes militares totalitários. Interessante conjunto de documentos e informações pode ser encontrado no site da Comissão Nacional da Verdade, no link: http://www.cnv.gov.br/index.php/2- uncategorised/417-operacao-condor-e-a-ditadura-no-brasil-analise-de-documentos-desclassificados (acesso em 29/02/2016).
penalização e criminalização dos usuários e traficantes das primeiras, e os caracteres do funcionamento e das ações do governo militar ditatorial brasileiro. Um casamento propício à consolidação das práticas restritivas de direito e cerceamento das liberdades civis, elementos constitutivos da essência do proibicionismo. A tese é de que o desenrolar político de um regime ditatorial, embebido em contexto sociocultural de favorecimento de práticas censoras e repressoras, teria se alinhado integralmente ao panorama proibicionista internacional sobre as drogas, determinando o arcabouço jurídico-institucional brasileiro de caráter repressor e violador de direitos subjetivos básicos. Entre os determinantes sobressalentes da Lei 6.368/76, figuram com destaque os artigos referentes às penas e sanções, entre as quais a privação de liberdade, inclusive para a categoria identificada como usuário. Assim é que, em seu famigerado artigo 16, a referida lei previa sanção de detenção de 06 meses a 2 anos de prisão, mais pagamento de multa, a usuários de drogas consideradas ilícitas.
Um dos elementos de maior tensão provocado pela vigência multilateral do proibicionismo às drogas refere-se à aplicação da pena de privação de liberdade para o usuário de drogas. Este entendimento jurídico vigorou no Brasil até a lei de 2006, embora na prática o encarceramento do usuário estivesse sempre sujeito a flexões. Caberia dizer, assim, que elementos de jurisprudência, caracteristicamente mais voláteis que a letra fixa da lei, emprestaram histórica e relativa flexibilidade à aplicabilidade de pena privativa de liberdade para usuários de drogas. A autora Rita de Cassia Lima (2010) entende que tal flexibilidade refletia mais as condições particulares de defesa jurídica do que propriamente revisão institucional do paradigma proibicionista. Ou seja, aos que poderiam pagar bons advogados, o uso de drogas nunca foi exatamente motivo de encarceramento incondicional e irrestrito. Nas palavras dela:
Ao longo da aplicação da Lei Nº 6.368 no país, uma jurisprudência foi criada, permitindo não sentenciar somente com pena privativa de liberdade os usuários “não autorizados” de drogas, porém, tais medidas incidiram sobre um segmento social muito restrito – aqueles que possuíam condições para pagar com recursos próprios seus advogados (idem, p. 113).
A tensão presente nas discussões sobre diferenciação de tratamento jurídico entre usuário e traficante merece atenção da pesquisa. Ao leitor, talvez possa valer a explicação: a rigor, nenhuma das legislações sobre drogas definiu de forma objetiva quais seriam os critérios condicionantes e definidores da atividade de tráfico, em
oposição e limitação ao “mero” uso. A quantidade objetiva de substância portada no ato de flagrante é um dos elementos complicadores. Na atualidade, a legislação não faz referência à quantidade em termos objetivos, mas traz a expressão, para diferenciar tráfico de uso, “consumo pessoal” e preconiza que o juiz deverá considerar a “natureza da substância, o local e condições do flagrante, as circunstâncias sociais e pessoais e os antecedentes do agente” (artigo 28, parágrafo segundo, da Lei 11.343/2006). Assim, o rito processual padrão que define o encaminhamento penal a ser dado ao agente que é flagrado portando drogas depende da atuação discricionária dos operadores do Direito. No caso, inicialmente o delegado responsável pela seção do flagrante e, posterior e decisivamente, o Juiz competente.
Estes elementos novamente rementem à percepção de permanência e até agravamento de algumas tensões emanadas do proibicionismo. Em que pese a ideia de que a Lei 11.343/2006 possa simbolizar certa noção de reforma nas instituições e até na cultura de atenção à questão das drogas, a presente tese busca justamente problematizar o caminho percorrido entre os paradigmas e questionar sua concretização. Neste sentido, não nos parece possível fechar os olhos a claros sinais de permanência ou mesmo intensificação de tensões geradoras de violência e instabilidade social advindos diretamente da básica natureza do proibicionismo. A tensão residiria justamente na tentativa de fazer conviver proibicionismo e tolerância. Grosso modo, a lei em vigência parece querer ter dado tratamento definitivamente diferenciado entre traficante e usuário, propondo despenalizar criminalmente este e, simultaneamente, endurecer o tratamento reservado àquele. Uma lógica binária que parece atender aos anseios reformistas aventados pela atual política nacional e, paradoxal e concomitantemente, também aos propósitos de fortalecimento do ideal e da ética proibicionista no tocante às drogas. Em nossa opinião, uma temática da natureza e complexidade como a circulação das drogas numa dada sociedade demandam soluções e proposições que enxerguem além de soluções maniqueístas. Apenas para ficar na questão da aplicação de pena privativa de liberdade, a lógica proibitiva, mesmo e principalmente após 2006, tem ocasionado um encarceramento fundamentado na Lei 11.343 de contingente expressivo da população carcerária geral. Para qualquer que seja o tom das análises, no mínimo três elementos discutíveis merecem consideração: primeiro, a referida zona cinzenta de delimitação
objetiva entre as condutas de tipificação penal16; segundo, a percepção e constatação do
encarceramento seletivo de parcela característica da população; e, terceiro, o fato inquestionável de que o que poderia ser considerado “grande tráfico”, responsável pela distribuição maciça de drogas no atacado, não se vê atingido pela execução das penas privativas de liberdade dos mercadores de drogas no varejo pulverizado.
Pra finalizar esta seção, cabe referir que, embora seja eloquente o raciocínio de alinhamento entre regime ditatorial militar e a implantação do aparato legal proibicionista da circulação de drogas no Brasil, é também interessante notar a extensa sobrevivência da Lei 6.368/76, não obstante o fim do regime militar. O vigor desta restritiva legislação permaneceu ainda em aplicação por subsequentes anos após o fim da ditadura, completando quatro décadas de exercício. Tamanho intervalo faz da lei 6.368/76 verdadeiro sobrevivente institucional, pois que subsistira incólume às transformações desencadeadas pelas reformas Sanitária e Psiquiátrica. Esta longevidade nos sugere fortes e intrincados elementos presentes não apenas nos aparatos institucionais e jurídicos, mas fundamentalmente em toda sociedade. Corolário e complicador desta característica social, não se poderia esquecer o fato de que, no Brasil, a força policial de contato direto e majoritário com a população é de formação e veio militarizado. O alinhamento entre a militarização do governo brasileiro e a formação do ideário proibicionista encontra mecanismos de perenidade e exequibilidade institucionais, tornando o trato da sociedade com a questão das drogas profundamente marcada por estas características. O instrumento que, em teoria, viria a substituir e reformar a estrutura jurídica sobre drogas no Brasil fora implantado a partir de 2006, pela Lei 11.343, já na esteira da atual Política Nacional sobre Drogas, buscando refletir, de certa forma, alguns dos entendimentos alternativos ao proibicionismo multilateral que fora construído ao longo do século passado. Um momento de efervescência de discussões e proposições, no qual algumas experiências pioneiras tentam se credenciar a fornecer diretrizes reformadas e alternativas aos efeitos deletérios do paradigma proibicionista.
16 A rigor, praticamente todo usuário é também, em termos objetivos, um traficante. No Brasil e nos países regidos pelo proibicionismo, a prática de aquisição de quantidade de drogas para fins de uso pessoal normalmente também é acompanhada de práticas de repasse ou mesmo distribuição de certa quantidade de droga a outros usuários de convívio próximo, com ou sem intenção mercadológica. Os li itesà ueàdefi i ia àpata a esàdeà i ulaçãoàdeàd ogasàaàpa ti àdoà ualàseà a a te iza iaàu à o ioà p ofissio al àsão,àpo ta to,à alàes oçados.
2.7 A POLÍTICA NACIONAL SOBRE DROGAS NO BRASIL: MODELO