Dagnino (2004) conceitua “análise de políticas públicas” como o “conjunto de conhecimentos proporcionado por diversas disciplinas das ciências humanas, utilizados para buscar resolver ou analisar problemas concretos em política (policy) pública”.
Segundo Dye (apud DAGNINO, 2002), fazer “Análise de Política é descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz. É a descrição e explicação das causas e consequências da ação do governo”.
A análise de políticas públicas, conforme Wildavsky (apud DAGNINO, 2002), visa “interpretar as causas e conseqüências da ação do governo, em particular, ao voltar sua atenção ao processo de formulação de política”. As políticas públicas tendem a ser compreendidas como o “Estado em ação”, ou seja, o Estado implantando um projeto de governo. “Trata-se de ações procedentes de uma autoridade dotada de poder político e de legitimidade governamental que afeta um ou mais setores da sociedade”.
Na concepção de Jardim (2008), a análise de políticas públicas é uma área de conhecimento, com caráter multidisciplinar, de matriz anglo-saxônica, oriunda da Ciência Política. A análise de políticas tende a ser dividida em três fases sucessivas – formulação, implementação e avaliação – que configuram um ciclo que se realimenta.
Sob o aspecto histórico, a análise de políticas públicas experimentou um boom na década de 1980, impulsionada pela transição democrática. São três os motivos de sua expansão, de acordo com Melo (1999). O autor destaca, em primeiro lugar, o deslocamento da agenda pública. Durante os anos 1970, a agenda pública se estruturou em torno de questões relativas ao modelo brasileiro de desenvolvimento, no qual a discussão limitava-se aos impactos redistributivos da ação governamental e ao tipo de racionalidade que conduzia o projeto de modernização conservadora do regime ditatorial. Destaca, ainda, que eram centrais para essa agenda as questões de arranjo institucional: descentralização, participação, transparência e redefinição do “mix” público-privado nas políticas. A essa transformação da agenda seguiu-se uma redescoberta na agenda de pesquisas das políticas municipais e descentralização.
Em um segundo momento, apesar do fim do período autoritário, constatou-se que os obstáculos à consecução de políticas sociais efetivas continuaram existindo, o que serviu para fortalecer os estudos sobre políticas. A perplexidade e o desencantamento em
relação ao Estado levaram, de acordo com o autor, a um maior interesse sobre as condições de efetividade da ação pública.
Por fim, a difusão internacional da ideia de reforma do Estado e do aparelho de Estado passou a ser o princípio organizador da agenda pública dos anos 1980-90, o que provocou uma proliferação de estudos de políticas públicas. As questões de arranjo institucional ganharam grande centralidade na agenda:
(...) ao tomar-se o modo e a qualidade da intervenção pública na economia e na sociedade como objeto de estudo, cria-se por extensão um programa de pesquisa de caráter empírico sobre questões relativas à eficiência de políticas e programas (MELO, 1999, p.81).
De acordo com Trevisan; Bellen (2008), “se antes o encantamento da imaginação social brasileira era o Estado, nos anos 1990, esse apego passa a ser direcionado, paulatinamente, para a sociedade civil”.
Sobre o objetivo da avaliação, os autores destacam:
tem um papel de destaque nas reformas do setor público, assim como tem Estado cada vez mais presente nos processos de análise das políticas públicas. Embora as avaliações de políticas passem atualmente por uma fase de críticas ao “gerencialismo” de suas concepções (TREVISAN; BELLEN, 2008, p. 538).
No entanto, analisam que as avaliações podem ser um “problema” para os governantes, executores e gerentes de projetos porque os resultados podem causar constrangimentos públicos. “As informações e resultados das avaliações podem ser usados pelo público e pela imprensa para criticar os governos”. Porém, podem ser usadas, também, para legitimar as próprias políticas, como ganho político (Trevisan; Bellen, 2008, p.536).
No campo de pesquisa em políticas públicas, Faria (2003) observa que ainda existe carência de estudos sobre os processos e metodologias de avaliação, situação atribuída, segundo ele, “à rara utilização da avaliação, como instrumento de gestão, pelo setor público do Brasil nas três esferas de governo”. A consequência disso é “se a própria avaliação tem sido relegada, o papel das ideias e do conhecimento no processo das políticas públicas tem passado praticamente em branco no país”.
Sobre a avaliação de políticas para o setor público, Marjukka Ala-Harja &Sigurdur Helgason (2000) destacam que “objetivo da avaliação não é buscar a verdade absoluta, mas oferecer entendimento e uma visão justificada dos programas de implementação de políticas”. E, ainda, destacam:
A avaliação de programa deve ser vista como mecanismo de melhoria no processo de tomada de decisão, a fim de garantir melhores informações aos governantes, sobre as quais eles possam fundamentar suas decisões e melhor prestar contas sobre as políticas e os programas públicos (MARJUKKA ALA-HARJA ; SIGURDUR HELGASON, 2000, p. 5).
A avaliação não substitui, de acordo com estes autores, o processo de tomada de decisão política, mas permite que as decisões sejam tomadas de maneira mais consciente. As principais metas da avaliação podem ser caracterizadas como sendo a melhoria do processo de tomada de decisão, a alocação apropriada de recursos e a responsabilidade.
De acordo com Pimenta (2005), nas décadas de 1980 e 1990, a avaliação das políticas públicas foi posta a serviço da reforma do setor público:
Diga-se, logo de início, o essencial: nas décadas de 1980 e 1990 a avaliação de políticas públicas foi posta a serviço da reforma do Estado. Se parece haver consenso quanto a essa questão, há, contudo, uma diversidade de maneiras de se pensar a evolução do papel atribuído à pesquisa avaliativa desde o início do boom da avaliação de políticas e programas públicos, ocorrido nos Estados Unidos na década de 1960 (PIMENTA, 2005, p.58).
Silva (2008) destaca que muitas ações empreendidas por diversas instituições brasileiras não podem ser consideradas políticas públicas por representarem intervenções específicas e singulares intermitentes e de curto alcance, formuladas de forma não sistemática e restrita. Tais ações, segundo o autor, “tentam resolver problemas imediatos e emergenciais em curto prazo, em um processo reativo a uma situação posta”.
Sobre a análise de políticas públicas no Brasil, Silva (2008) destaca que alguns tipos de demanda social resultam em políticas públicas, enquanto outras não. Questiona, ainda, por que a informação arquivística governamental não é plenamente, no Brasil, objeto de política pública. Para ele, o direito ao acesso à informação, como demanda social, começa a despontar à medida que uma pequena parcela da população exige a transparência do governo e do Estado; por outro lado, nesse embate, se tenta regular institucionalmente o acesso aos documentos públicos.
A natureza política que envolve a análise de políticas públicas é destacada nas palavras de Silva (2008): “estudar a preservação da informação arquivística [...] implica observar o grau de sustentabilidade e fragilidade das instituições públicas da área, as ações dos governos e o regime político” [...]. Para esse autor, aspectos, como cultura política frágil e democracia incipiente, resultam na opacidade do governo, na inexistência da
Accountability9 e na participação política restrita por parte do cidadão. Destaca, ainda, que - do lado do governo - “a norma é a descontinuidade de programas governamentais explicitada entre inúmeros outros aspectos pelo alto índice de renovação de funcionários públicos a cada eleição” (SILVA,2008).
Diante da situação apontada acima, fez-se necessário traçar o cenário brasileiro rumo às políticas públicas de arquivo, como forma de demonstrar os caminhos percorridos, até agora, neste sentido. Alguns estudos recentes a esse respeito podem contribuir para tal objetivo.