Em 2003, o governo do Uruguai autorizou a instalação de uma usina de produção de celulose na cidade de Fray Bentos, às margens do rio Uruguai. Em reação a supostos danos que seriam causados pela atividade da usina ao rio, cujas águas são compartilhadas, iniciaram-se diversas manifestações na cidade argentina de Gualeguaychú. Dois anos depois, com a autorização de instalação de uma nova usina, os protestos agudizaram-se, com o bloqueio das pontes que ligam Gualeguaychú a Fray Bentos e Paysandú a Colón.
Estava deflagrada a chamada crise das papeleras. A interrupção do tráfego nas pontes intensificou o conflito e, segundo o governo do Uruguai, o país teve, no verão de 2005/2006, expressivas perdas de arrecadação por conta do bloqueio que impediu turistas argentinos de chegarem ao país.
Após uma tentativa fracassada de resolução do problema através dos presidentes Kirchner e Tabaré Vasquez, o caso foi levado ao MERCOSUL. A queixa Uruguai não prosperou no bloco, o que pode ser tomado como evidência de debilidades institucionais para solução de controvérsias. Ilustra, também, certa contradição da política argentina. Naquele momento, o país ocupava a presidência pró-tempore do bloco e, nesta condição, deveria ser o responsável pelo encaminhamento do protesto uruguaio, o que não ocorreu.
Após passar pela OEA, a questão foi levada à Corte Internacional de Justiça. Em 2010, a Corte entendeu que o Uruguai não cooperou com a Argentina, nos marcos do Tratado sobre utilização do Rio Paraguai. Todavia, a sentença destacava que não houve violação da responsabilidade de proteção do meio ambiente, de forma que as fábricas poderiam seguir em funcionamento (INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE, 2010). Sem embargo, o tema voltaria à baila. Em 2011, já fora do governo, Tabaré Vásquez afirmou que chegou a considerar a hipótese que o conflito terminasse em guerra e transmitiu a preocupação aos comandantes das Forças Armadas nacionais (FERNÁNDEZ, 2011). Em 2013, o governo uruguaio, liderado pelo presidente José “Pepe” Mujica, autorizou o aumento da produção anual de pasta de celulose. Em retaliação, o governo argentinou tornou a levar a questão à Haia e o conflito segue aberto.
O caso das papeleras ganhou repercussão internacional e foi o mote de diversas críticas à política externa do governo Nestor Kirchner, e deu especial relevo a um juízo central sobre o tema: a sobreposição de questões internas sobre a política externa.
Carlos Escudé aponta que desde o retorno da democracia ao país, os movimentos sociais estariam desempenhando o papel de árbitros do processo político do país. Assim, ao não confrontar os grupos que bloqueavam a ponte, Kirchner estaria valorizando antes a preservação da governabilidade do que os interesses internacionais do país. Esta é, segundo, Escudé, a morte da política externa: ser refém do jogo político doméstico (ESCUDÉ, 2006).
Na mesma linha, argumentou Felipe de la Balze (2010). Para o economista, as urgências domésticas se impuseram sobre as questões internacionais, de modo que a política externa esteve primordialmente voltada para dentro, “como variável de ajuste para angariar capital político interno” (DE LA BALZE, 2010, p. 123). O autor acrescenta que o estilo pouco cortês de Kirchner, sua postura dura em negociações e pouco atento às liturgias diplomáticas, deixou sequelas sobre a posição internacional do país.
Já Malamud (2011) associa essa primazia do doméstico a uma característica do peronismo. O autor argumenta que, a diferença do Brasil, a liderança política argentina nunca construiu um consenso acerca de suas relações exteriores. Nesse sentido, o único elemento constante das políticas exteriores peronistas teria sido a “subordinação a objetivos domésticos, sejam financeiros ou eleitorais, e a rejeição a um programa ideológico ou definição permanente do interesse nacional. Para a liderança peronista, a
política externa tem sido, apenas, política interna por outros meios” (MALAMUD, 2011, p. 100)
O argumento de que a política externa esteve subordinada à dinâmica de poder interna, por sua vez, a nosso ver, tem algo de substância. A intensa vinculação às agendas domésticas é um aspecto importante do período kirchneristas. Porém, não sendo apanágio exclusivo dele, não nos parece relevante como variável distintiva133. Que haja sido aprofundado é um desdobramento previsível para governos que tiveram como exercício diário a construção de legitimidade e que fizeram do confronto sua fonte de energia vital.
Dentro da dinâmica binária entre autonomia e subordinação, que frequentemente é usada como ferramenta analítica para o caso argentino, as posturas autonomistas tentem a ser associadas ao isolamento internacional. Na avaliação de Felipe de la Balze, a política externa estava vivenciando uma crise de isolamento (DE LA BALZE, 2010). Considerando já o primeiro termo de Cristina Fernández, o autor aponta que o saldo da política externa dos dois primeiros governos do kirchnerismo é de isolacionismo e introspecção (DE LA BALZE, 2010).
Objetivamente, existe pouco respaldo para afirmar que a Argentina restou em uma postura de isolamento internacional como fruto da política exterior kirchneristas. O país está presente em todos os espaços que são relevantes para seus interesses. Participa de fóruns multilaterais, ocupou em duas ocasiões uma vaga não permanente no Conselho de Segurança da ONU, desempenhou um papel importante nos processos políticos sul- americanos, é membro ativo do G-20 e das negociações agrícolas na OMC. Que a voz da Argentina seja cada vez menos ouvida em questões importantes da política internacional, como aponta Russell (2014), é algo a ser creditado mais à perda de poder do que a malogro da política externa dos governos Kirchner.
A adoção de uma política de corte mais autonomista, entretanto, levou a um afastamento do país em relação a polos de poder do ocidente, notadamente os Estados Unidos e, em menor grau, da Europa. Deste continente, o esfriamento das relações com Espanha e Itália – países tradicionais no arco das relações exteriores da Argentina – pode ser destacado. Neste sentido, o que os autores chamam de isolacionismo estaria mais bem definido como um afastamento de países e espaços de poder que seriam
133 Conforme visto no primeiro capítulo, a política externa do governo Menem também tinha um forte viés doméstico, na medida em que as relações com os EUA avalizavam o plano econômico que estava na base de sustentação do poder de Menem.
preferidos em contextos nos quais a política externa estivesse sujeita a um conjunto distinto de interesses.