KAYA Projesi

1985-1989 yıllarını kapsayan Beşinci plan dönemindeki önemli çalışmalardan birisi de TODAİE tarafından 1991’de tamamlanan Kamu Yönetimi Araştırma Projesidir. KAYA Projesi genel olarak, yerel yönetimlerin içinde bulunduğu sorunları ele almış ve öneriler sunmuştur. Bu çerçevede genel olarak; "yerel birimler üzerindeki yönetsel vesayet denetiminin en az düzeye indirilmesi, bunun yerini çeşitli düzeylerdeki yerel yönetim birimlerinin birbirlerini demokratik yöntemlerle denetlemeleri uygulamasına geçilmesi; il düzeyindeki yerel yönetim birimine, il düzeyinde merkezi yönetimin taşra kuruluşlarınca görülen hizmetlerden çoğunun devredilmesi (il yerel yönetimleri); ilçeler düzeyinde tüzel kişiliği olan yeni yönetim kademelerinin oluşturulması (ilçe yerel

31 _{ÖZGÜR, Hüseyin,Yerel Siyaset Perspektifinden Bakışla Büyükşehir Belediyelerinde Kentsel Alan}

Yönetimi Uygulamaları, Yerel Siyaset, Okutan Yayıncılık, 2008, Ocak, s.125-166.

32

ERYILMAZ, Bilal, Yerel Yönetim Sendromu, Yeni Türkiye, 1998, Yıl 1, Sayı 4, Mayıs-Haziran, s.340-346.

46

yönetimi); ülkedeki bütün köylerin belediye statüsüne kavuşturulması ..." 33

KAYA projesinin yaklaşımları içinde yer almıştır.

KAYA Raporunda, genel nitelikteki önerilerle birlikte, il yerel yönetimleri, ilçe yerel yönetimleri, köy yerel yönetimleri ve belediyelerle ilgili ayrıntılı öneriler sunulmuştur. Bu öneriler, temel ilkelerden görev paylaşımına, kuruluştan personele kadar geniş bir çerçeve çizmiştir.

1990'lı yıllarla birlikte, Avrupa Birliği'ne giriş ve uyum çalışmalarının ivme kazanması ve küreselleşmenin kentler üzerindeki belirgin yansımaları, ülkemizde tüm yasal ve yönetsel yapının gözden geçirilmesi ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Bir yandan mevcut yapıya alternatif arayışlar, diğer taraftan ise sisteme yönelik iyileştirme çalışmaları 2000'li yıllara doğru ilerlerken Kamu Yönetiminde Reform hazırlıklarının altyapısını oluşturmuştur.

Yerel yönetimlere özel bir ağırlık verilerek hazırlanan Altıncı Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda "Mahalli İdareler" Bölgesel ve Yöresel Gelişme bölümünün alt bölümü olarak düzenlenmiştir. Ayrıca, Plan'da maliye politikaları, içme suyu, kanalizasyon, kamu yönetimi, ulaştırma, sağlık, sosyal hizmet ve yardımlar, spor, boş zamanların değerlendirilmesi, çevre, yerleşme şehirleşme, konut ve kültür sektörlerinde de mahalli idarelerle ilgili ilke ve politikalara yer verilmiştir.

Altıncı plan, yerel yönetimlerin görev ve yetki aktarımı yapılarak güçlendirilmesi, görevleri ile orantılı gelir kaynaklarına kavuşturulmaları ilkelerini benimsemiştir. Bu dönemde, mahalli idarelerin gelirlerinin GSMH içindeki payı yüzde 2,20'den yüzde 2,68'e, Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden ayrılan payın GSMH içindeki payı yüzde 1,23'den 1,47'ye ulaşmış; bununla beraber yerel öz gelirleri artırmaya yönelik herhangi bir düzenleme yapılamamıştır.

Köylere yönelik olarak ilçe özel idareleri formülü benimsenmiş; birlikler kurulmasının teşvik edilmesi ve yerel yönetim bütçe ve muhasebe yapısının geliştirilmesi gündeme getirilmiştir. Planda öngörülen İlçe özel idareleri kurulamamış, birlikler ile ilgili de herhangi bir özel düzenleme yapılmamıştır.

Buna karşın belediye ve özel idare bütçe ve muhasebe sistemlerinde yeni düzenlemeler yapılmıştır. Ayrıca istihdam yapısında kimi serbestleştirmeler yapılacağı vurgulanmıştır.

Bu dönemde Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın onaylanması, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında koordinasyon sağlayacak bir bakanlık kurulması çalışmaları ve merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında görev, yetki, sorumluluk ve kaynak paylaşımına ilişkin Çerçeve Yasa çalışmaları olmak üzere üç önemli adım atılmıştır.

Bunlardan birincisi olan ve konulan çekincelerle kabul edilen Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, Bakanlar Kurulu’nun 6.8.1992 gün ve 92/3398 sayılı Kararı ile 3 Ekim 1992 gün ve 21364 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın temel yaklaşımı özerk, güçlü, katılımcı ve demokratik yerel yönetimlerdir.

Diğer yandan kurulması için çaba gösterilen bakanlık tüm çabalara rağmen kurulamamıştır.

Çerçeve Yasa ise Şubat 1994'de Bakanlar Kurulunda görüşülmeye başlanmış, ancak sonuçlandırılamamıştır. Çerçeve Yasanın ana hareket noktası kamu görevlerinin merkez ve yerel arasında paylaşımı olarak ortaya çıkmıştır. Kamu yönetiminin hem merkezde hem de yerinde yeniden yapılanması, merkezi yönetimin ulusal politika ve standartları belirleyen, hizmet detayı ile boğulmayan bir yapıya kavuşturulması, hizmetlerin halka en yakın yönetim birimlerince yerine getirilmesi temel ilkelerinden hareketle hazırlanan Çerçeve Yasa, doğrudan uygulamaya yönelik bir yasa olmaktan çok, konu ile ilgili olarak çıkarılacak ya da değiştirilecek uygulama yasalarının çerçevesini çizmek amacıyla düzenlenmiştir.

"Yapısal Değişim Politikası" adı verilen bir yaklaşımı benimseyen Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı ise bir önceki plan döneminden başlayan yerel yönetim reform anlayışının olgunlaşmış bir ürünü olarak karşımıza çıkmaktadır.

Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki işbölümünü yerinden yönetim ilkesi gereğince düzenlemek üzere

48

hareket etmiştir. Kırsal yerleşmeler ve köyler, bu planda da odak noktasında yer almamaktadır. Plan’ın dikkati asıl olarak yerelleşmeye çevrilmiş; odak noktasına merkezi - yerel yönetim kademeleri arasında görev, yetki, kaynak paylaşımı konuları olmuştur. Bir önceki planın kırsal yerleşmelerin sorunlarının çözümüne dönük "ilçe özel idaresi" formülü farklı bir içeriğe kavuşmuş; il özel idareleri ile ilçe kademesi "il yerel yönetimi" adlandırması ile farklı bir model getirilmiştir. Ancak Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planından bu yana işlenen fiyatlandırma - vergi koyma yetkisi bu planda da yerini korumuştur.

Yedinci planda yer alan ve 20 yapısal değişim projesinden biri olan "Mahalli İdarelerin Güçlendirilmesi Reformu Projesi" kapsamında hizmet üretiminde etkinliğin arttırılması ve kaynakların akılcı kullanılması amacıyla kamu hizmetlerinin yerinden karşılanması ilkesi çerçevesinde, demokratik yapılanma ve bölgesel kalkınmanın temel taşları olan mahalli idarelerin yeni bir yapı ve çalışma düzenine kavuşturularak güçlendirilmesi hedeflenmiştir.

Yedinci Planda mahalli idarelere ilişkin öngörülen amaçların gerçekleştirilmesi amacıyla bir Çerçeve Yasa hazırlanması yine gündeme gelmiş ve bunun plan döneminin ilk yılında çıkarılması öngörülmüş, belirlenecek genel ilkelere göre tüm yerel yönetim yasaları ve bakanlık yasalarının gözden geçirilmesi kararlaştırılmıştır. Bu kapsamda görev ve gelirle ilgili olarak; "442 sayılı Köy Kanunu, 1580 sayılı Belediye Kanunu, 3030 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu, 3360 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 2972 sayılı Mahalli İdareler İle Mahalle Muhtarları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu, 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun, 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanunu, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu, 3194 sayılı İmar Kanunu ve 4759 sayılı İller Bankası Genel Müdürlüğü'nün Kuruluş Kanunu'nda"34 gerekli düzenlemelerin yapılması hedeflenmiştir.

Yedinci Planda öngörülen yerel yönetimlerin yeniden yapılandırılmasına yönelik çalışmalar "Mahalli İdarelerin Güçlendirilmesi Reformu" adıyla İçişleri Bakanlığı tarafından yürütülmüştür. Plan döneminde 14.01.2000 tarih ve 593 sayılı KHK ile Adapazarı Belediyesinin Büyükşehir statüsüne geçmesi ile Türkiye'de Büyükşehir belediye sayısı 16'ya ulaşmış, plan dönemi başında 79 olan İl sayısı Osmaniye ve Düzce’nin eklenmesiyle 2000 yılı Nisan ayı itibariyle 81'e yükselmiştir.

Genel olarak 1980-2000 döneminde de, merkezi yönetim ve siyasal iktidarlar, hemen her zaman yerel yönetimlere kuşku ile bakmaya devam etmiş, onlarla iktidarını paylaşımcı bir anlayış içinde yürütmekten ısrarla kaçınmışlardır.