É certo que as audiências públicas podem ser realizadas por diversos órgãos e entidades do poder público – seja do Legislativo, Executivo ou Judiciário –, o que, ademais, tem sido uma prática frequente. Para os fins desta pesquisa, a audiência pública será estudada na sua interface com o processo de licenciamento ambiental, enquanto uma das etapas deste.
Trata-se de instrumento de participação que visa mitigar as assimetrias de informação sobre determinado processo de licenciamento ambiental, bem como identificar interesses ainda não representados pelos atores participantes do processo até então.
Em que pese seja um instrumento de participação frequentemente elogiado e mobilizado como argumento para conferir legitimidade democrática a determinada decisão (por ter sido escrutinada e referendada em audiência pública), o estudo de caso se voltará no sentido de compreender se a audiência pública no processo de licenciamento se presta como instrumento para incorporar atores e argumentos ao processo de deliberação pública.
85 As audiências públicas realizadas no âmbito do licenciamento ambiental foram inicialmente previstas na Resolução Conama n.º 01/1986, que, ao dispor sobre o conteúdo mínimo dos estudos de impacto ambiental, fixou também a possibilidade de o órgão licenciador determinar a realização de audiências públicas para informar sobre o projeto e seus impactos ambientais e para discutir o conteúdo do Relatório de Impacto Ambiental (RIMA).75
Posteriormente, em 5 de julho de 1990, as audiências passaram a gozar de regime jurídico próprio com a publicação da Resolução Conama n.º 09/1987. A Resolução trouxe novas regras visando aprimorar a participação, obrigando que a audiência pública ocorra em local acessível aos interessados e que uma ata seja lavrada ao final da audiência contendo os documentos entregues ao longo daquela. A Resolução também ampliou o rol de legitimados a solicitar a realização de audiências públicas: o órgão ambiental deve promover audiências públicas quando solicitado por entidade civil, pelo Ministério Público ou sempre que 50 ou mais cidadãos a requererem.
Especificamente em relação ao Estado de São Paulo, a incorporação das diretrizes expedidas pelo Conama se deu por meio da Lei Estadual n.º 9.509, de 20 de março de 1997, ao dispor sobre a atribuição do Consema de convocar e conduzir audiência pública para debater processo de licenciamento ambiental. O rol de legitimados para requerer a realização de audiência não só foi mantido, como também ampliado, contemplando (art. 16, § 5.º, da Lei Estadual): a) órgãos da administração direta, indireta e fundacional da União, Estados e Municípios; b) organizações não governamentais, legalmente constituídas, para a defesa dos interesses difusos relacionados à proteção ao meio ambiente e dos recursos naturais; c) por 50 (cinquenta) ou mais cidadãos, devidamente identificados; d) partidos políticos, Deputados Estaduais, Deputados Federais e Senadores eleitos em São Paulo; e) organizações sindicais legalmente constituídas.
75 Trata-se de documento que deve refletir as conclusões do estudo de impacto ambiental, devendo ser apresentado de forma objetiva e adequada a sua compreensão por um público não especialista. Segundo o parágrafo único do art. 9.º da Resolução Conama n.º 01/1986, “as informações [do RIMA] devem ser traduzidas em linguagem acessível, ilustradas por mapas, cartas, quadros, gráficos e demais técnicas de comunicação visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as consequências ambientais de sua implementação”.
86 As audiências públicas convocadas e conduzidas pelo CONSEMA foram minuciosamente regulamentadas pela sua Deliberação Normativa n.º 01/2011 visando conferir uma clareza sobre o rito a ser seguido e o desenvolvimento das etapas ao longo da audiência.
Segundo a Deliberação, as audiências públicas são reuniões “que têm como objetivo informar a sociedade, dirimir dúvidas e conhecer a opinião pública, recolhendo críticas e sugestões a respeito”, no tocante a processos de licenciamento ambiental. Diz a deliberação que as audiências públicas devem ser constituídas de modo a propiciar a participação de uma pluralidade de grupos de interesse, sendo constituída: (i) por uma mesa diretora (responsável pela condução dos trabalhos e composta por membros do Consema e representantes do órgão responsável pelo licenciamento); (ii) pela tribuna (espaço destinado aos oradores inscritos); e (iii) por um plenário (composto pelas pessoas presentes à audiência e deve possuir espaços reservados para representantes dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, membros do Consema, equipe técnica responsável pela elaboração dos estudos ambientais, e representantes do órgão do empreendedor e do órgão ambiental licenciador).
Nos termos da Deliberação supracitada, as audiências públicas devem se desenvolver da seguinte forma:
1. inicia-se sendo apregoada sua abertura pelo presidente da mesa diretora e em seguida com a exposição das normas que orientam o seu desenvolvimento e a apresentação do empreendimento objeto da discussão pública;
2. o empreendedor e a equipe técnica responsável pela elaboração dos estudos expõem como será a obra, atividade ou empreendimento;
3. após apresentação do empreendedor é concedida oportunidade para que um representante do Ministério Público se manifeste;
4. representantes da sociedade civil organizada se manifestam em nome das entidades (associações, fundações etc.) que representam. Possuem um tempo de fala maior do que aqueles que se manifestam como pessoa física, pois representam uma coletividade;
5. sucedem-se as manifestações de pessoas físicas e, em igual tempo, de representantes de órgãos e ou entidades públicas;
87 6. em seguida, confere-se oportunidade para que representantes do Consema e de conselhos de meio ambiente dos municípios afetados possam se manifestar;
7. manifestam-se parlamentares e representantes do Poder Executivo;
8. o empreendedor e a equipe responsável pela elaboração dos estudos ambientais respondem aos questionamentos suscitados e fazem esclarecimentos;
9. concluindo a parte expositiva, o Secretário Executivo do Consema encerra a audiência e abre prazo de cinco dias úteis para recebimento de documentos e ofícios, que serão anexados ao processo de licenciamento ambiental;
10. por fim, é lavrada uma ata da audiência pública, e um registro de imagem, som e transcrição de toda a audiência deve ser providenciado pelo empreendedor em até cinco dias úteis.
A Deliberação Normativa n.º 01/2011 do Consema também regulamenta o modo como deve ser dada publicidade à convocação da audiência pública: a cargo do empreendedor, este deverá promover a publicação em jornal de grande circulação no Estado de São Paulo e em veículos de comunicação locais (por exemplo de radiodifusão) por pelo menos três dias distintos e anteriores a 15 dias à data da audiência.
Para possibilitar um acesso maior ao conteúdo dos estudos ambientais, estes devem estar disponíveis em local de acesso público e à disposição de todos os interessados no município em que se realizar a audiência pública, por um período mínimo de 15 dias úteis anteriores à realização da audiência. Além disso, durante a audiência, pelo menos um exemplar do estudo deve ficar à disposição para consulta.
A escolha do local para realização da audiência está regulamentada no art. 13 da Deliberação Normativa: deve ser feita no município que sofrer impacto direto do empreendimento e, abrangendo dois ou mais municípios, poderá o CONSEMA convocar mais uma audiência pública mediante solicitação de seu Plenário. Dispõe a Deliberação que devem ser convidados para a audiência os prefeitos e vereadores dos municípios da área de influência do empreendimento, os membros do CONSEMA, as entidades ambientalistas cadastradas na Secretaria do Meio Ambiente, representantes do Ministério Público, Deputados e Senadores eleitos por São Paulo, e de órgãos e entidades representantes do conjunto de cidadãos que tenham solicitado audiência pública.
88 É inegável a contribuição dada pela Deliberação Normativa do Consema para regulamentação da audiência pública e estabilização do procedimento, do rito, a ser adotado neste, que é um dos principais instrumentos de participação pública. Não raras as vezes as audiências eram marcadas por interrupções, arbitrariedades na condução do diálogo, ou eram realizadas em locais que não comportavam o número de interessados em participar ou eram distantes do local diretamente afetado pelo objeto em licenciamento. Contudo, subsiste compreender esse procedimento numa perspectiva abrangente da participação e deliberação, o que será feito a partir do estudo de caso.