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Os desequilíbrios macroeconômicos, que atingiram a economia brasileira durante a década de 1980, reforçaram a necessidade de o Estado seguir com a austeridade fiscal e introduzir novas políticas econômicas. Para tentar interromper as deteriorações das contas públicas e evitar a hiperinflação, o governo de Fernando Collor de Mello adotou, em março de 1990, o maior enxugamento de liquidez da história brasileira (através da retenção mandatória de grande parte dos ativos financeiros), com a criação de nova moeda e a promessa de um amplo espectro de medidas de caráter estrutural para desregulamentar a economia e reduzir o tamanho do setor público.

Como consequência, os resultados dos indicadores fiscais demonstraram melhora em relação à década de 1980. Entre 1991 e 1993, no conceito de Necessidade de Financiamento do Setor Público – NFSP, o superávit retornou aos níveis de 2% a 2,5% do PIB e a diminuição das despesas com juros deu lugar a déficits operacionais próximos a zero. Contudo, no primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso (julho de 1994), inicia-se uma tendência de reversão dos indicadores fiscais e elevados déficits fiscais tornaram a desestruturar as contas públicas. As NFSP passaram da média de 0,4% do PIB, no período de 1991 a 1994, para 5,2%, no período de 1995 a 1998. Por trás dessa elevação, encontravam-se o crescimento das despesas com juros reais e, sobretudo, a evolução do

déficit primário, que passou de superávit de 2,9% (1991/94) para déficit de 0,2% nos quatros anos posteriores (CARVALHO, 2001).

Tendo em vista esses aspectos, os recursos canalizados para a agricultura tiveram queda significativa, penalizando, dessa forma, as finanças direcionadas à política agrícola. Enquanto, na década de 1980, a proporção de gastos públicos na agricultura em relação aos gastos totais da União apresentou média de 5,6%, na década seguinte, a média representou somente 2,2% (vide Figura 9). A partir de 1987, os gastos na agricultura foram cada vez menores, sendo que, entre os anos 1989 e 1990, representaram a menor relação (1,9%), como consequência direta da redução dos recursos para crédito rural, abastecimento e para produtos específicos, como trigo, açúcar e álcool. Ademais, quando, no final da década de 1980, o governo extinguiu a Conta Movimento e criou o Orçamento das Operações de Crédito – OOC, dentro do Orçamento Geral da União, os recursos do Tesouro para a PGPM e para a política de crédito rural passaram a depender de dotação específica nesses orçamentos, acentuando, portanto, a queda dos gastos na agricultura (REZENDE, 2000).

Figura 9 – Evolução percentual das despesas na agricultura em relação aos gastos totais da União Fonte: IPEADATA. Elaborado a partir dos dados de Gasques e Villa Verde (2003).

Em decorrência da redução do volume financeiro destinado ao setor agrícola, a política de crédito rural, no período 1990/99, apresentou retração de recursos na ordem de 84% e a PGPM de 43% (vide Figura 10). Entretanto, entre os anos de 1992 e 1995, os gastos públicos para a PGPM contradizem a austeridade fiscal do Estado e os dispêndios se acentuam, atingindo o pico de R$7,5 bilhões. A partir desse período, a importância do gasto da PGPM em relação aos dispêndios na agricultura se retraiu e significativas mudanças na execução dessa política agrícola foram realizadas, como forma de se adequar aos condicionantes macroeconômicos, tal como veremos.

Figura 10 – Evolução dos gastos da União com a Política de Crédito Rural e a PGPM

Fonte: MF/STN – Balanço Geral da União. Elaborado a partir dos dados de Gasques e Villa Verde (2003). Nota: valores deflacionados pelo IGP/DI da FGV (em R$ milhões 2001)

Cabe ressaltar que a elevação dos gastos na PGPM, no período 1992/95, refletiu os dispêndios, especialmente, nas rubricas “financiamento na formação de estoques reguladores e estratégicos” (AGF e EGF), “financiamento das aquisições de execução da Política de Abastecimento” e “amortização e encargos de dívidas” que, juntos, totalizaram, no referido período, R$ 20,18 bilhões, representando, portanto, 86% dos gastos totais do programa. Após 1994/95, os principais itens de gastos na PGPM iniciam tendência cadente, inclusive alguns não apresentando dispêndio, como os financiamentos de comercialização de produtos agrícolas e os financiamentos de AGF, reduzindo-se, dessa forma, a importância dos instrumentos de compras diretas e financiamento da produção, amplamente utilizados nas décadas anteriores.

Tabela 10 – Dispêndio com a PGPM na década 1990 (em R$ milhões)

DISCRIMINAÇÃO DOS GASTOS 1990/91 1992/93 1994/95 1996/97 1998/99

Coordenação Manutenção Serviços Administrativos 0,0 279,8 663,7 385,5 0,0 Amortização e Encargos de Dívidas PGPM 0,0 1705,9 2384,7 2700,1 958,6 Financiamento Formação de Estoques Reguladores e

Estratégicos

(AGF e EGF) 298,9 3485,6 8392,9 5306,8 2659,1

Financiamento Comercialização de Produtos Agrícolas 7539,8 813,9 0,0 0,0 0,0

Financiamento de AGF 711,1 1392,4 0,0 0,0 0,0

Financiamento da Aquisição para Execução da Política

Abastecimento 0,0 1205,8 3003,5 1744,8 1211,2

Comercialização de Produtos Alimentação Básica 0,0 0,0 129,2 525,3 192,3

TOTAL (PGPM) 8549,6 8883,4 14574 10662,7 5021,2

TOTAL GASTO AGRICULTURA 26622,3 20069,5 25620,8 22558,8 19423,3 Fonte: MF/STN – Balanço Geral da União. Elaborado a partir dos dados de Gasques e Villa Verde (2003). Nota: valores deflacionados pelo IGP/DI da FGV (em R$ milhões 2001)

As dificuldades financeiras, de forma geral, esgotaram a função do Estado no setor produtivo da economia, de sorte que seu papel frente ao projeto de desenvolvimento do país passou de um estado empresário para um Estado regulador e fiscal, iniciando-se uma segunda fase de desmontagem da intervenção estatal (BIASOTO JÚNIOR, 2004). A política econômica promoveu alterações no sistema de crédito e financiamento do setor público, eliminando grande parte dos bancos estaduais, de forma a reduzir e promover diversas consolidações de dívidas. A partir de 1997, a geração de superávits primários para as contas dos governos estaduais tornou-se obrigatória. Diante desse cenário, inúmeros decretos-lei foram baixados, para adequar a PGPM às novas condições econômicas da década de 1990, de forma a transferir, parcialmente, para a iniciativa privada, a responsabilidade de comercialização agrícola, por intermédio de mecanismos que vão desde a regulamentação de liberação de estoques públicos até a criação de novos instrumentos menos onerosos para o Estado.