A partir da Lei Orgânica do Município, aprovada em 199028
, desencadeia-se o processo de elaboração do novo Plano Diretor que determina uma etapa importante na construção de uma análise sobre a realidade da ocupação da cidade. O município de Natal, em função da elaboração do novo Plano Diretor (1994), contou com uma expressiva base de estudos em termos urbanísticos e habitacionais. O relatório sobre as “Informações básicas de Natal: estudos para elaboração do Plano Diretor” foi anterior à elaboração do Plano de Ação e dentre outras considerações, fez um levantamento sobre as favelas de Natal. Neste sentido, seus dados foram retomados e na formulação do Plano de Ação 1993/1996, realizado em 1994, o diagnóstico da situação habitacional foi apresentado com maiores detalhes.
O Plano de Ação (1993-1996) tinha como principal objetivo estabelecer programas habitacionais destinados a atender a população de baixa renda moradora em habitações precárias e definir mecanismos que estimulassem a iniciativa privada a produzir habitações de interesse social. A concepção do Plano de Ação se apresentou a priori como um momento de reflexão e análise crítica sobre as ações no setor da habitação de interresse social no nível
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O texto constitucional da Lei Orgânica do Município apontou para a elaboração de uma nova política urbana assentada em princípios mais democráticos e distributivos. Os setores da sociedade [...] desencadearam um movimento que teve como principal reivindicação a elaboração do novo Plano Diretor da cidade. (ATAÍDE, 1997, p. 171)
municipal baseado no levantamento do quadro das condições de moradia da população de baixa renda de Natal na década de 1990.
Do ponto de vista conceitual, o Plano de Ação definiu: “favelas são as comunidades que possuem situação fundiária total ou parcialmente ilegal, infra-estrutura básica precária e tempo de existência igual ou superior a dois anos.” (PMN, 1994, p.10). Com relação as favelas de Natal, o Plano apresentou uma ampla análise com dados relativos à localização, situação fundiária, infra-estrutura, renda e dados da população. Em relação à localização, observou-se que as favelas estavam distribuídas em todas as zonas administrativas de Natal, sendo a maior concentração, na Zona Oeste seguida da Zona Norte ocupando 2.152 domicílios em 27 favelas nas duas Zonas. A renda mensal das famílias estava entre 1 e 2 salários mínimos sendo aproximadamente 74% com renda de até 1 e 26% até 2 salários mínimos. Os dados sobre a propriedade da terra contabilizaram 39,3% das favelas em terrenos de propriedade pública municipal e 32,1% em terrenos de propriedade privada, com tempo inferior a 5 anos de assentamento. As demais se localizavam em áreas de propriedade estadual e federal (PMN, 1994).
O Plano de Ação ressaltou ainda, que de forma predominante, as favelas estavam implantadas em áreas de preservação como dunas, mangues e encostas. Como também em áreas de risco “aquelas que por suas características físicas naturais ou por se localizarem próximas a equipamentos de risco, ameaçam a segurança da população e/ ou trazem prejuízo à saúde da mesma” (PMN, 1994, p.12). E evidenciou que, no inicio da década de 1990, existia em toda Natal cerca de 70 favelas, localizadas nessas áreas.
Sobre a África os dados apresentados registraram que a favela ocupava uma área pública da Prefeitura Municipal, infra-estrutura inexistente, população de 235 pessoas, 53 habitações e 59 famílias, com renda de ½ a 2 salários mínimos29
. Dentre os critérios para intervenção definidos pelo Plano, a favela África foi apontada como prioridade 1:
Assentamentos situados em áreas públicas Municipais, Estaduais ou da União; áreas de propriedade privada com o tempo de assentamento igual ou superior a 5 anos, que não tenham acesso a nenhum tipo de serviço de infra-estruturam ou possuam no máximo energia ou água e que estejam localizados em áreas caracterizadas como áreas de risco e ou possuidoras de alto índice de insalubridade. (PMN, 1994, p.54)
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Dentre as três categorias prioritárias o Plano apresentou vários programas habitacionais que seriam aplicados de acordo com a especificidade de cada área, sendo eles: 1) Programa de Urbanização de Favelas, 2) Programa de Urbanização e Conservação Ambiental; 3) Programa de Melhorias em Vilas; 4) Programa de Regularização de Loteamentos e 5) Programa de Assistência Técnica e Moradia Popular.
A África foi considerada área prioritária para urbanização e regulamentação fundiária, entendida como:
São aquelas [áreas] que dispõem de condições mínimas propícias à consolidação do assentamento. Tais condições referem-se às características físicas do terreno onde o assentamento está implantado, ou seja, áreas que não30 se caracterizam como de risco ou de preservação e que viabilizam intervenções urbanas e habitacionais. (PMN, 1994, p. 58)31.
A análise dos dados apresentados pelo Plano de Ação, apoiados em estudos anteriores sobre a situação da moradia em Natal, aponta incoerências na apresentação dos dados quantitativos e qualitativos das favelas de Natal. No caso da favela África, por exemplo, embora o Plano de Ação não a caracterize como área de risco ou de preservação, as entrevistas com os técnicos apontam o caminho inverso quando perguntados sobre o que era a África nos anos 1990. Para o arquiteto Estevão Lúcio, “a África se destacava pela ocupação nas dunas, um grave problema ambiental. Era uma comunidade fechada, não existia uma integração com o bairro [Redinha] ela ocupava desde as margens do Rio Doce até a área das dunas”. O ex-presidente do IPLANAT, Marcelo Tinôco, também considerou a ocupação como: “uma favela sobre uma duna, era uma questão ambiental, que atualmente certamente passaria por dificuldades para o processo de regularização fundiária”.
Outro dado relevante é que o Plano de Ação foi concluído em 1994, ano em que a intervenção na África pelo Habitar Brasil, já estava em andamento. Com relação à propriedade do terreno da África, o Plano evidencia esta questão quando define a área como: “patrimônio Municipal por desapropriação32”. Ou seja, embora o Plano de Ação tenha
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Grifo nosso.
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Ver anexo C – Áreas Prioritárias para urbanização
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definido a África como área prioritária para intervenção, observa-se que não foi o Plano que direcionou a escolha da África para intervenção do Habitar Brasil.
Neste sentido, a coordenadora do Programa Habitar Brasil na África, a arquiteta Rosa de Fátima, esclareceu que concomitantemente aos estudos para elaboração do novo Plano Diretor de Natal, o então prefeito Aldo da Fonseca Tinôco Filho, solicitou um levantamento das dez favelas mais precárias de Natal, com o objetivo de selecioná-las para realizar uma proposta de intervenção. Deste modo, a arquiteta destaca que a África estava entre as dez favelas e foi escolhida não apenas em função da precariedade, que existia também nas demais, mas, sobretudo, em vista dos fatores associados à localização na Zona Norte de Natal, uma área que recebia pouco investimento público. Além disso, foi considerada a tipologia da ocupação em área de dunas e a vocação turística do bairro Redinha vinculada ainda, com a pretensão da construção de uma nova ponte que ligasse a zona norte aos bairros centrais da cidade.