İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nin 26. maddesine göre İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’nin karar organları tek hâkim, üç hâkimden oluşan komiteler, daireler ve Büyük Dairedir. Bu organlar Mahkeme nezdindeki başvuruları önem derecesine göre karara bağlamaktadır. Örneğin Mahkeme’ye yapılan başvurulardan detaylı bir inceleme gerektirmeksizin
61 Baka v. Hungary, İHAM Büyük Daire, prg.112-118, Parantez içinde yazılı kısımlar kararın orjinalinde bulunmamaktadır.
kabul edilebilirlik koşullarını taşımadığı anlaşılan başvurular tek hâkim tarafından reddedilebilecektir. (m.27) Ya da Mahkeme’nin yerleşmiş içtihadının bulunduğu konularda başvurular üç hâkimden oluşan komiteler tarafından sonuçlandırılabilecektir. (m.28) Mahkeme nezdinde yapılan başvurular hakkında tek hâkim veya komite tarafından herhangi bir karar verilmediği hallerde de, başvuruların gerek kabul edilebilirliğinin gerekse esasının karara bağlanması konusunda daireler yetkili olacaktır. (m.29)
İHAM Büyük Dairesi ise herhangi bir başvuruyu inceleyen dairenin Büyük Daire lehine yargılamadan çekilmesi ya da dairelerce verilen kararlar üzerine taraflardan birinin yaptığı itirazın yerinde görülmesi durumunda başvuruları inceleyecektir. (m.31) Bu bağlamda daireler, önlerindeki başvurunun Sözleşme’nin yorumunu etkileyecek çok önemli bir hukuki sorunu ilgilendirdiği hallerde ya da belli bir başvuruda ulaştıkları sonucun Mahkeme’nin aynı konuda vermiş olduğu diğer bir kararla çeliştiği hallerde Büyük Daire lehine yargılamadan çekilebileceklerdir.62 (m.30) Diğer taraftan dairelerce verilen kararlara 3 aylık süre içerisinde taraflardan biri itiraz ettiği takdirde bu itiraz, Büyük Daire’nin 5 hâkimden oluşan paneli tarafından incelenecek ve başvurunun Sözleşme’nin yorumunu ve uygulanmasını etkileyen önemli bir hukuki probleme ilişkin olduğu ya da genel olarak önemi bulunan ciddi bir sorunu ilgilendirdiği hallerde kabul edilecektir. (m.43)
Görüleceği üzere Büyük Daire, İHAM’ın diğer organlarından farklı olarak ancak istisnai durumlarda başvuruların inceleneceği bir karar organıdır.
Baka başvurusunda olduğu gibi daire kararı üzerine konunun Büyük Daire tarafından tekrar incelendiği durumlarda, ortada Sözleşme’nin yorumu ile ilgili veya genel anlamda çok önemli bir hukuki sorunun var olduğu (Mahkeme tarafından böyle bir sorunun varlığının kabul edildiği) açıktır.
Diğer taraftan belli bir konu hakkında İHAM Büyük Dairesi tarafından belirlenen temel prensiplerin bulunduğu hallerde, Mahkeme’nin diğer karar organlarının kural olarak bu ilkelere aykırı karar veremeyecekleri ve söz konusu prensiplerin ancak yeni bir Büyük Daire kararı ile değiştirilebileceği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla belli bir hukuki sorun hakkında İHAM Büyük Dairesi tarafından verilen kararları, söz konusu sorun ile ilgili olarak gelecekte İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nin nasıl uygulanacağını belirleyen ve -aksi bir diğer Büyük Daire kararı ile ortaya konulana kadar- konuyla ilgili Sözleşme hukukunun ne olduğunu ortaya koyan kararlar şeklinde nitelendirmek yanlış olmayacaktır.
62 Yukarıda ayrıntılarına yer verilen Vilho Eskelinen and Others v. Finland kararında başvuru 4. Daire’ye tevzi edilmiş; ancak 4. Daire, -tarafların itiraz etmemesi üzerine- Sözleşme’nin 30. maddesine dayanarak Büyük Daire lehine yargılamadan çekilmişti. Vilho Eskelinen and Others v. Finland, prg.10
İşte Büyük Daire’nin 23.06.2016 tarihli Baka v. Hungary kararı, kamu görevlileri ile kamu kurumları arasında gündeme gelen idari nitelikli personel hukuku uyuşmazlıklarının hangi durumlarda Sözleşme’nin 6/1. maddesi anlamında “medeni” haklara ilişkin kabul edileceğini ortaya koyan en güncel ilke kararıdır. Söz konusu karar ile Mahkeme’nin 2007 tarihli Eskelinen kararında belirtilen kriterlerin hâlen geçerli olduğu ortaya konulmuş, ayrıca Eskelinen kararına konu birinci kriterin yorumlanma şekli bakımından yeni bazı prensipler benimsenmiştir.
Buna göre, bir kamu görevlisi ile kamu kurumu arasında gündeme gelecek personel hukuku uyuşmazlığı kural olarak Sözleşme’nin 6/1.
maddesi kapsamında medeni haklara ilişkin bir uyuşmazlık kabul edilecek ve kamu görevlisi bu uyuşmazlıkta adil yargılanma hakkına ilişkin Sözleşme güvencelerinden yararlanacaktır. Bu kuralın aksi, ancak iki koşulun bir arada gerçekleşmesi durumunda geçerli olabilecektir. Bu koşullar;
i- uyuşmazlık konusunu oluşturan hak veya yükümlülük açısından ilgili kamu görevlisinin mahkemeye erişiminin iç hukukta açıkça kısıtlanmış olması (Eskelinen), bu kısıtlamanın söz konusu hakka veya yükümlülüğe ilişkin olarak kamu kurumu ile kamu görevlisi arasında uyuşmazlık ortaya çıkmadan önce var olması (Baka) ve yine söz konusu kısıtlamanın dayanağının genel nitelik taşıması, belli bir şahsa yönelik olarak ihdas edilen özel bir norm olmaması (Baka) ve
ii- ilgili kamu görevlisi açısından mahkemeye erişimin kısıtlanmasının, kamu görevlisi ile idare arasındaki somut uyuşmazlığın niteliği göz önünde bulundurularak haklı gösterilebilmesidir. (Eskelinen) Dolayısıyla aktarılan iki koşuldan herhangi birinin gerçekleşmediği ya da birinci koşul bakımından Baka kararıyla ortaya konulan ilkelere aykırılığın olduğu her durumda kural uygulanacak ve uyuşmazlığın idari niteliği gerekçe gösterilerek, ilgili kamu görevlisinin adil yargılanma hakkı güvencelerinden yararlanması engellenemeyecektir.
İHAM’ın kamu görevlilerini yakından ilgilendiren her iki kararının Türk İdare Hukuku’na yansımalarının olması da kaçınılmazdır. Bu çerçevede söz konusu kararlardan hareketle belirtilmelidir ki, idari yargı mercilerinde derdest bulunan kamu görevlileriyle ilgili tüm davalarda Sözleşme’nin 6. maddesi ile güvence altına alınan adil yargılanma hakkı gereklerinin uygulanması gerekmektedir.
Zira Eskelinen kararı ile ortaya konulan ve Baka kararı ile de teyit edilen kriterler gereğince, iç hukukta mahkemeye erişimin mümkün olduğu kamu görevlileriyle ilgili hiçbir uyuşmazlıkta, davacının kamu görevlisi niteliğinden veya uyuşmazlığın kamu hukukuna ilişkin özelliklerinden hareketle 6. madde güvencelerinin uygulama alanı bulmayacağı ileri sürülemeyecektir.
İHAM’ın Eskelinen ve Baka içtihatlarının Türk İdare Hukuku açısından önem arz eden diğer bir yönü ise, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından çeşitli zamanlarda çıkarılan ve belli kadrolardaki kamu görevlilerinin tamamının görevine aynı anda son verilmesini öngören kanun hükümlerine ilişkindir.63 Zira bu gibi hallerde söz konusu kamu görevlileri, görevlerine bir idari işlem ile değil de yasa kuralı ile son verildiği için, görevlerine son verilmesine karşı idare mahkemeleri nezdinde dava açamamaktadır.64 Bu durum ilk bakışta Eskelinen kararına konu koşullardan birincisinin, yani “iç hukukta uyuşmazlığın dava konusu edilmesinin açıkça kısıtlanması” şartının yerine getirildiği izlenimini uyandırmaktadır. Ne var ki görevden alınma gerçekleşmeden önce iç hukukta var olmayan dava açma kısıtının sonradan, uyuşmazlık konusu tasarrufla aynı anda ortaya çıkması (yani söz konusu tasarrufun idari işlem yerine yasa konusu yapılması), Mahkeme’nin Baka kararında belirttiği ilkeler doğrultusunda yeterli kabul edilemeyecektir. Bunun sonucunda görevine yasa hükmü ile son verilen
63 Örneğin 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 14.03.2014 tarihinde yürürlüğe giren 6528 sayılı Kanun’la eklenen geçici 10. maddenin 8. fıkrası, anılan kanun hükmünün yürürlüğe girdiği tarih itibariyle görev süresi 4 yıl ve daha fazla olan okul müdürlerinin görevlerinin maddede öngörülen tarih itibariyle başka bir işleme gerek kalmaksızın sona ereceğini öngörmekteydi.
64 Belirtmek gerekir ki, uygulamada Danıştay bu gibi yasa hükümleriyle görevlerine son verilen kamu görevlilerinin de görevlerine son verilmesine ilişkin işlemin iptali istemiyle idare mahkemeleri nezdinde dava açabilecekleri kanaatindedir. Bkz. Danıştay 2. Dairesi, 09.04.2015, E.2014/9009 K.2015/4060. Karara http://www.aktifegitimsen.org.tr/ internet sitesinden, 01.07.2016 tarihinde ulaşılmıştır. Ne var ki bu gibi hallerde –“başka bir işleme gerek kalmaksızın” ibareleriyle birlikte kaleme alınan- yasa metinleri gereği, ortada görevden alma şeklinde bir idari işlemin olmadığı çok açıktır. Anayasa gereği idarîlik vasfı olmayan yasama organı tasarruflarının idare mahkemelerinde dava konusu edilemeyeceği de izâhtan varestedir. Bu çerçevede bir ilk derece mahkemesi kararında 652 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin geçici 10/8. maddesine ilişkin olarak isabetle belirtildiği gibi;
“… yasama fonksiyonu, yasama organı olan parlamento tarafından kural olarak kanun biçiminde yapılan norm koyma faaliyetidir. … yürürlükteki 2709 sayılı Anayasa’da (87., 88.
ve 89. maddelerde) öngörülen kanun anlayışı “şekli anlamda kanun” esası olup; öğretide de, hukukumuzda geçerli olan kanun anlayışının “şekli anlamda kanun” olduğu kabul edilmektedir. … Şekli anlamda kanun anlayışı bakımından ise davacının müdürlük görevine son veren kuralın bir “idari işlem” değil “kanun hükmü” olduğu açık bulunmaktadır. …
“yasama organı olan parlamento tarafından -şekli anlamda- kanun biçiminde yapılan norm koyma faaliyeti” sonucunda ihdas edilen, diğer bir ifadeyle fonksiyonel açıdan yasama tasarrufu niteliğinde bulunan bir kuralın sonucu olarak meydana gelen “davacının müdürlük görevinin sona erdirilmesine ilişkin işlem”in fonksiyonel açıdan bir idari işlem olarak nitelendirilebilmesine de olanak bulunmamaktadır. Bu durumda davacının müdürlük görevine son verilmesi bakımından organik anlamda idareye izafe edilebilir bir irade bulunmadığı ve yasama fonksiyonunun kullanılması sonucunda meydana gelen göreve son verilmesi durumunun fonksiyonel açıdan bir idari işlem olarak kabulünün de mümkün olmadığı anlaşılmakla; ortada bir idari işlem bulunmaksızın, bir kanun hükmünün doğurduğu sonucun iptali istemiyle açılan bu davanın esasının incelenemeyeceği …” Eskişehir 2. İdare Mahkemesi, 10.03.2015, E.2014/1126, K.2015/255, Karar yayınlanmamıştır.
ve bu nedenle Anayasa gereği göreve son verme işleminin iptali istemiyle iç hukukta idari dava açamayan kamu görevlileri, yasanın yürürlüğe girmesinden önce, görevden alınma şeklinde tesis edilen işlemlere karşı dava açmalarının iç hukukta mümkün olması sebebiyle -görevlerine devam etmelerinin iç hukukta ileri sürülebilir bir hak oluşturduğunun İHAM tarafından kabul edilebilmesi koşuluyla- İHAM nezdinde Sözleşme’nin 6. maddesine dayalı şikayetlerini ileri sürebileceklerdir.
VI. SONUÇ
İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’ne taraf olması sebebiyle Sözleşme kapsamındaki hak ve özgürlüklerin Türkiye’nin yetki alanındaki tüm bireylere tanınması, ülkemizin uluslararası taahhütleri kapsamındadır. Diğer taraftan İHAS 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 90. maddesi gereğince kanun hükmünde olduğundan ve aynı konudaki ulusal bir kanunla çatışması halinde uygulanma önceliğine sahip bulunduğundan,65 Türk mahkemeleri yargılama yaparken Sözleşme hükümlerini de dikkate almak durumundadırlar.
Bu gereklilik İHAS’ı sadece anayasa hukukunun veya insan hakları hukukunun konusu olmaktan çıkarmış; maddi ve şekli hukuka ilişkin yerel tüm normların Sözleşme ile uyumu bakımından, diğer hukuk disiplinlerinin de ilgi alanına dâhil etmiştir.
İHAS’ın 6. maddesinde güvence altına alınan âdil yargılanma hakkı, kişilerin mahkemeye erişiminden mahkemenin uyuşmazlık hakkında nihai kararı vermesine ve bu kararın infaz edilmesine kadar yargılama sürecinin geçirdiği tüm evrelerde kişilerin sahip olmaları gereken asgari hakları düzenlemektedir.
Dolayısıyla söz konusu hak, diğer yargı kollarının yanı sıra idari yargı açısından da son derece önemlidir. Ancak bu hakkın idare mahkemeleri nezdinde derdest bulunan uyuşmazlıklarda uygulanabilirliği, 6. maddenin 1. fıkrasında geçen
“medeni hak ve yükümlülük (civil rights and obligations)” kavramı nedeniyle tereddüt uyandırmaktadır. Bu kapsamda kamusal makamlar tarafından kamu hizmetlerinin yürütümüne ilişkin olarak ve kamu gücü kullanılarak tesis edilen tek yanlı ve icraî nitelikli işlemlerin yargılama konusu edildiği idare mahkemelerindeki uyuşmazlıkların kamusal yönünün ağır bastığı ve bu uyuşmazlıkların hiçbir şekilde medeni hak ve yükümlülüklere ilişkin olmadığı ileri sürülebilecektir.
Ne var ki İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’nin konuya yaklaşımı bu doğrultuda değildir. Her şeyden önce Mahkeme, Sözleşmede geçen “medeni
65 Sözleşme’nin Türk normlar hiyerarşisindeki konumu hakkında bkz. Selami Demirkol, Emre Akbulut, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Kararlarına Dayanılarak Türkiye’de Yapılan Anayasa ve Yasa Değişiklikleri (2000-2013), 1. Bası, Ankara: Türkiye Adalet Akademisi Yayınları, 2015, syf.5-21.
hak ve yükümlülükler” kavramını geniş yorumlamakta ve geliştirdiği otonom yorum prensibinden hareketle bir hakkın “medeni” nitelikte olup olmadığını belirlerken hakların iç hukuktaki tasnifi ile kendisini bağlı görmemektedir.
Bunun sonucu olarak İHAM, iç hukukta kamu hukukunun konusu olarak nitelendirilen idari uyuşmazlıkları da bazı durumlarda 6. madde (adil yargılanma hakkı) kapsamında değerlendirebilmektedir. Kamu görevlileri ile kamu otoriteleri arasında kamu personel hukukuna ilişkin olarak ortaya çıkan uyuşmazlıklar da bu kapsamdaki uyuşmazlık türlerinden biridir.
Bu çerçevede İHAM, kamu görevlileriyle ilgili idari uyuşmazlıkların adil yargılanma hakkının kapsamı içerisinde kabul edilebilmesi için bazı koşullar belirlemiş, bu koşullar zaman içerisinde Mahkeme içtihadıyla birlikte çeşitli değişikliklere uğramıştır. Mahkeme ilk olarak 1999 yılında, Pellegrin başvurusunda verdiği Büyük Daire kararı ile konuyu etraflıca ele almış ve gelecekte verilecek benzer kararlar için emsal oluşturacak genel ilkeler belirlemiştir. Buna göre eğer ilgili kamu görevlisine ait kadronun bünyesinde bulunan yetkiler kamu hukukundan kaynaklanan yetkiler ise ve/veya bu kadroya bağlı görevler devletin genel menfaatlerinin korunmasına yönelik görevler ise, söz konusu kamu görevlisinin devletin egemenlik yetkisinin kullanımına katıldığı kabul edilecek ve bu kamu görevlisi ile idare arasında göreve ilişkin olarak gündeme gelen tüm uyuşmazlıklar, Sözleşme’nin 6/1.
maddesinin kapsamı dışında kabul edilecektir.
Pellegrin kararı ile belirlenen bu ilke, İHAM Büyük Dairesi’nin 2007 yılında verdiği Eskelinen kararıyla büyük ölçüde değişmiştir. Eskelinen kararının konu açısından getirdiği en önemli yenilik, iç hukukta dava konusu edilebilen hiçbir uyuşmazlığın 6. maddenin kapsamı dışında değerlendirilemeyecek olmasıdır.
Yine Eskelinen kararına göre, iç hukukta kamu görevlisinin mahkemeye erişiminin kısıtlandığı hallerde de uyuşmazlığın 6. madde kapsamı dışında görülebilmesi için, mahkemeye erişimin kısıtlanması olgusunu Sözleşmeci devletin (somut uyuşmazlığın niteliğinden hareketle) haklı göstermesi gerekecektir.
İHAM’ın konu hakkındaki en güncel kararı ise yine Büyük Daire tarafından verilen 23.06.2016 tarihli Baka kararıdır. Mahkeme bu kararında, kamu görevlileriyle ilgili idari uyuşmazlıklarda adil yargılanma hakkının uygulanması bakımından Eskelinen kararı ile benimsenen iki kriterin halen geçerli olduğunu belirtmiştir. Bunun yanı sıra mahkeme, Eskelinen kararına konu birinci kriter olan “mahkemeye erişimin açıkça yasaklanması” ölçütünün gerçekleşmiş sayılabilmesi bakımından iki yeni prensip benimsemiştir. Buna göre 6. maddenin uygulanması noktasında sadece iç hukukta uyuşmazlığın çıkmasından önce var olan ve genel nitelikli kurallara dayanan mahkemeye erişim kısıtlamaları sonuç doğuracak, bu nitelikleri taşımayan bir kısıtlama adil yargılanma hakkının uygulanabilirliği bakımından dikkate alınmayacaktır.
Son olarak belirtilmelidir ki, İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi’nin kamu görevlilerini yakından ilgilendiren Eskelinen ve Baka kararlarının Türk İdare Hukuku’na önemli etkileri bulunmaktadır. Bu çerçevede Anayasa’nın 90.
maddesinde yer alan emredici kural, söz konusu kararlarla ortaya konulan prensiplerin idare mahkemeleri nezdinde açılan kamu personel hukukuna ilişkin uyuşmazlıklarda dikkate alınmasını; Türkiye’nin uluslararası taahhütleri de, aynı prensiplerin kamu personel hukukuna ilişkin kanun metinlerinin kaleme alınmasında göz önünde bulundurulmasını gerektirmektedir.
****
BİBLİYOGRAFYA
DEMİRKOL Selami, AKBULUT Emre. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Kararlarına Dayanılarak Türkiye’de Yapılan Anayasa ve Yasa Değişiklikleri (2000-2013), 1. Bası, Ankara: Türkiye Adalet Akademisi Yayınları, 2015.
HARRIS David, O’BOYLE Michael, BATES Ed, BUCKLEY Carla. Law of the European Convention on Human Rights, 3. Bası, Oxford: Oxford University Press, 2014.
JACOBS Francis G., WHITE Robin, OVEY Clare. The European Convention on Human Rights, 5. Bası, New York: Oxford University Press, 2010.
İNCEOĞLU Sibel. Adil Yargılanma Hakkı, in: Sibel İnceoğlu (editör), İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi ve Anayasa – Anayasa Mahkemesine Bireysel Başvuru Kapsamında Bir İnceleme, 1. Bası, Ankara: Şen Matbaa, 2013, syf.209-286.
İNCEOĞLU Sibel. İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi Kararlarında Adil Yargılanma Hakkı – Kamu ve Özel Hukuk Alanlarında Ortak Yargısal Hak ve İlkeler, 2. Bası, İstanbul: Beta, 2005.
LEANZA Piero, PRIDAL Ondrej. The Right to a Fair Trial, Article 6 of the European Convention on Human Rights, 1. Bası, The Netherlands: Kluwer Law International, 2014.
LETSAS George. A Theory of Interpretation of the European Convention on Human Rights, 1. Bası, New York: Oxford University Press, 2009.
MOLE Nuala, HARBY Catharina. The Right to A Fair Trial, A Guide to the Implementation of Article 6 of the ECHR, Human Rights Handbooks No.3, 2.
Bası, Belgium: Council of Europe, 2006.
PARMAR Sejal. Vilho Eskelinen v Finland: The Further Extension of ECHR Article 6 to Disputes Concerning Civil Servants, European Human Rights Law Review, Issue 4, 2007, syf.441-449.
REID Karen. A Practitioner’s Guide to the European Convention on Human Rights, 4. Bası, London: Sweet & Maxwell, 2012.