A competência na ação civil pública foi disciplinada, em um primeiro momento, pelo art. 2º da LACP; depois, com o advento do CDC, passou-se a aplicar também o disposto em seu art. 93, mais completo e sistematizado, por trazer requisitos até então inexistentes.
No entanto, para quem defende que a ação civil pública, prevista na LACP, é figura distinta da ação coletiva, que seria prevista no CDC, as regras não se complementariam, pois, na verdade, aplicar-se-iam cada qual para a ação a que se refere. Essa é a posição de Hugo Nigro Mazzilli286, que afirma que o art. 2º da LACP rege a competência das ações que tutelam interesses difusos ou coletivos, e que o art. 93 do CDC rege a ação que tutela a defesa de direitos individuais homogêneos (não só referentes aos consumidores, mas sim sobre qualquer assunto, pois, de acordo com o autor, isto estaria autorizado pelas normas dos arts. 21 da LACP e 90 do CDC).
281 PIZZOL, Patricia Miranda. A Competência no Processo Civil. São Paulo: RT, 2003. p. 155-156.
282 ARRUDA ALVIM NETTO, José Manuel de. Manual de Direito Processual Civil – Vol. 1. São Paulo:
Saraiva, 2005. p. 247.
283 Ibid.. p. 248.
284 PIZZOL, Patricia Miranda. A Competência no Processo Civil. São Paulo: RT, 2003. p. 147-148. 285 Ibid., p. 212-213.
Mas, ainda que este último dispositivo esteja inserido em capítulo referente a processos coletivos para tutela de direitos individuais homogêneos, deve estender-se também aos demais direitos tutelados pelas ações civis públicos, em razão das normas que determinam a interação das leis, formando o microssistema (LACP, art. 21; CDC, art. 90), conforme visto no item 2.1.
Isso porque não haveria sentido em estabelecer um regime diferenciado e mais detalhado somente para os casos de direitos individuais homogêneos, sem que a regra se estendesse, também, aos direitos difusos e coletivos, mormente porque se admite sejam tais direitos tutelados pela mesma ação. Por esta razão, os dispositivos contidos na LACP e no CDC, sobre competência, devem ser interpretados em conjunto, conforme amplamente admitido pela doutrina e pela jurisprudência287.
É este o entendimento que vem prevalecendo, consoante os ensinamentos de Antonio Herman Benjamin288:
Aplicação extensiva do art. 93: Segundo definido pela doutrina dominante, em entendimento com o qual concordamos integralmente, ainda que localizado no capítulo do CDC relativo às ações coletivas para tutela dos interesses individuais homogêneos, o art. 93 aplica-se de modo mais amplo, como regra de fixação de competência a todas as ações coletivas para defesas de direitos difusos, coletivos, ou individuais homogêneos, tanto relativos às relações de consumo como a toda gama de direitos cuja tutela é reportada ao instrumento das ações coletivas. É o caso, como bem ensina Ada Pellegrini Grinover [...], de interpretação extensiva, frente à lacuna da lei, uma vez que nem a Lei da Ação Civil Pública ou o CPC têm norma expressa sobre a matéria.
Analisando-se os dispositivos apontados, a princípio pode-se afirmar que a regra geral de competência para processamento da ação civil pública é a do local do dano, eleito que foi o critério do resultado289. E nos casos em que o dano ocorra e mais de uma comarca, será competente qualquer delas “resolvendo-se a questão pela prevenção (CPC 106, 107, 219 e 263)”290.
287 Por exemplo: ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPETÊNCIA. ART 2º DA LEI 7.347/85.
ART. 93 DO CDC.1. No caso de ação civil pública que envolva dano de âmbito nacional, cabe ao autor optar entre o foro da Capital de um dos Estados ou do Distrito Federal, à conveniência do autor. Inteligência do artigo 2º da Lei 7.347/85 e 93, II, do CDC. 2. Agravo regimental não provido. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AgRg na MC 13.660/PR, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 04 de março de 2008, DJe 17 mar. 2008)
288 MARQUES, Cláudia Lima; BENJAMIN, Antonio Herman V.; MIRAGEM, Bruno. Código de Defesa do
Consumidor. 4ª ed. São Paulo: RT, 2013. p. 1673, comentário ao art. 93.
289 GRINOVER, Ada Pellegrini. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do
anteprojeto. Processo Coletivo. 10.ed.Rio de Janeiro: Forense, 2011, vol. II, p. 145, item 2.
290 NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Código de Processo Civil Comentado e Legislação
A natureza da competência é discutida pela doutrina; o art. 2º da LACP afirma tratar- se de competência “funcional”, ainda que conjugue, sem dúvida, o critério territorial. Ada Pellegrini Grinover291 afirma que o dispositivo tratou de competência funcional, que é uma das formas de competência absoluta, mas valendo-se, também, do critério territorial. Nelson Nery Junior e Rosa Nery292também entendem que se trata de competência absoluta, em virtude do quê seria “improrrogável por vontade das partes”. No mesmo sentido, Rodolfo de Camargo Mancuso293, que, partindo do pressuposto que o legislador conjugou os critérios do território e funcional, afirma:
Não há dúvida que, no caso, trata-se de competência absoluta, com as consequências daí decorrentes: não se prorroga, não depende de exceção para ser conhecida, pode ser declarada de ofício em qualquer tempo ou grau de jurisdição, é fator de nulidade absoluta, ensejadora de ação rescisória (CPC, art. 485, II).
E, ainda, Patricia Miranda Pizzol294 afirma que a competência em questão é territorial-funcional:
A interpretação dada aos dois artigos é no sentido de que a ação coletiva deve ser promovida no local onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, ou seja, na Justiça Estadual (justiça local); em caso de intervenção da União ou interesse da União, a competência passa a ser da Justiça Federal, conforme art. 109 da CF (seção judiciária do local do dano). A competência é territorial funcional, ou seja, absoluta e improrrogável. É o que consta expressamente do art. 2º da Lei 7.347/85, e se deve ao fato de que o juiz do local do dano se encontra em melhores condições para julgar a lide. Além disso, o próprio membro do Ministério Público que atua na comarca onde ocorreu ou deva ocorrer o dano dispõe de mais elementos para a propositura da ação coletiva.
Ora, se aplicável o CDC ao caso, cabem, ainda, mais algumas observações. O CDC faz a distinção entre os danos de âmbito local, regional e nacional. Para os danos de âmbito local, elege o foro do local; para os danos de âmbito regional ou nacional, se vale da eleição de Capital do Estado ou do Distrito Federal, sem, no entanto, apresentar critérios para determinação do que concretamente se tratam tais expressões. Sobre o tema, Fredie Didier Junior e Hermes Zaneti Junior295 ensinam:
291 GRINOVER, Ada Pellegrini. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do
anteprojeto. Processo Coletivo. 10ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011, vol. II,. p. 145, item 2.
292 NERY JUNIOR, Nelson. NERY, Rosa. Código de Processo Civil Comentado e Legislação Extravagante.
11.ed. São Paulo: RT, 2010. p. 1439, comentário 3 ao art. 2º da LACP.
293 Ação Civil Pública. 11.ed. São Paulo: RT, 2009. p. 70.
294 MANCUSO, Rodolfo de Camargo Mancuso. A Competência no Processo Civil. São Paulo: RT, 2003. p.
572-574.
295 DIDIER, Fredie; ZANETI JUNIOR, Hermes. Curso de Direito Processual Civil. Processo Coletivo. 4.ed.
Não há uma definição do que seja dano regional. Pode-se compreender como dano regional aquele que abarca uma das regiões do país (Norte, Centro-oeste, Nordeste, Sudeste e Sul); ou ainda um dano que atinja um número mínimo de comarcas. A questão é complicada.
E, de fato, na ausência de parâmetros legislativos mais concretos, parece que a solução seja a de verificar, caso a caso, a extensão do dano (ainda que potencial) a fim de que se delimite a competência.
Acerca da concorrência de foros, já se defendeu que o Distrito Federal seria o foro competente apenas nos casos em que o dano fosse de âmbito nacional, sendo as capitais dos Estados os foros competentes nos casos de dano de âmbito regional296. A questão, no entanto, está pacificada pelo STJ, no sentido de ser opção do autor coletivo o foro da capital do Estado ou o Distrito Federal, tratando-se, inclusive, de foros concorrentes297.
Especificamente quanto à ação civil pública urbanística, considerando que a competência de determina de acordo com o local do dano, pode questionar: qual o local do dano urbanístico? Pode haver dano urbanístico de âmbito regional ou nacional?
Alguns aspectos devem ser considerados para se responder às perguntas. O primeiro diz respeito à própria delimitação da área urbana, que é de competência do município. Depois, conforme se viu, as normas de direito urbanístico, quando editadas pela União ou pelos Estados, o são em caráter geral, cabendo à municipalidade editá-las em caráter específico. Também se considera que, mesmo em caso em que houver desrespeito às normas gerais, normalmente é a municipalidade que tem o dever de efetivá-las ou fiscalizar o seu cumprimento.
Por isso, parece plausível afirmar que o dano urbanístico, em regra, se apresentará em âmbito local. Isso parece se dar mesmo em hipóteses em que se encontrem danos que envolvam mais de um município, bastando pensar, assim, em amplas ocupações ou loteamentos irregulares que se estendam em áreas periféricas de municípios limítrofes.
296 GRINOVER, Ada Pellegrini. Código Brasileiro de Defesa do Consumidor comentado pelos autores do
anteprojeto. Processo Coletivo. 10.ed.Rio de Janeiro: Forense, 2011, vol. II, p. 147, item 5.
297 ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. COMPETÊNCIA. ART 2º DA LEI 7.347/85. ART. 93 DO
CDC. 1. No caso de ação civil pública que envolva dano de âmbito nacional, cabe ao autor optar entre o foro da Capital de um dos Estados ou do Distrito Federal, à conveniência do autor. Inteligência do artigo 2º da Lei 7.347/85 e 93, II, do CDC. 2. Agravo regimental não provido. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Segunda Turma. AgRg na MC 13.660/PR. Relator: Ministro Castro Meira, julgado em 04 de março e 2008, DJe, 17 de março de 2008)
COMPETÊNCIA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA DE CONSUMIDORES. INTERPRETAÇÃO DO ART. 93, II, DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. DANO DE ÂMBITO NACIONAL. Em se tratando de ação civil coletiva para o combate de dano de âmbito nacional, a competência não é exclusiva do foro do Distrito Federal. Competência do Juízo de Direito da Vara Especializada na Defesa do Consumidor de Vitória/ES. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Segunda Seção. CC 26842/DF. Relator: Ministro Waldemar Zveitter. Rel. p/ Acórdão. Ministro: Cesar Asfor Rocha, julgado em 10 de outubro de 2001, DJ 05 de agosto de 2002. p. 194)
Discute-se, ainda, a competência nos casos em que a União seja parte298. De acordo com o art. 109 da Constituição, serão de competência da Justiça Federal as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho. Portanto, havendo órgão da Justiça Federal no local, será ele competente para o processamento e julgamento da causa.
Nos casos em que se analisar a competência da Justiça Federal, na propositura de ação civil pública urbanística, deve-se observar que não é o simples fato de a área ser de responsabilidade da União que tem o condão de retirar a competência da Justiça Estadual299.
298 É importante ressaltar que há discussão sobre a possibilidade de deslocamento do julgamento da demanda
coletiva, da Justiça Estadual para a Justiça Federal, nos casos em que houver interesse do Ministério Público Federal. O STJ já decidiu pela resposta positiva e pela negativa:
PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. REPARAÇÃO DE DANO AMBIENTAL. ROMPIMENTO DE DUTO DE ÓLEO. PETROBRAS TRANSPORTES S/A – TRANSPETRO. VAZAMENTO DE COMBUSTÍVEL. INTEMPESTIVIDADE DO AGRAVO DE INSTRUMENTO. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. SÚMULA 150/STJ. LEGITIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. NATUREZA JURÍDICA DOS PORTOS. LEI 8.630/93. INTERPRETAÇÃO DO ART. 2º, DA LEI 7.347/85. [...] 3. Em relação ao segundo fundamento do Recurso Especial, o Tribunal Regional Federal da 4ª Região decidiu que, no caso, a legitimidade ativa do Ministério Público Federal fixa a competência da Justiça Federal. 4. O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento firmado no sentido de atribuir à Justiça Federal a competência para decidir sobre a existência de interesse processual que justifique a presença da União, de suas autarquias ou empresas públicas na lide, consoante teor da Súmula 150/STJ. 5. A presença do
Ministério Público Federal no pólo ativo da demanda é suficiente para determinar a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal, o que não dispensa o juiz de verificar a sua legitimação ativa para a causa em questão. [...] (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça.
REsp 1057878/RS. Segunda Turma. Relator: Ministro Herman Benjamin, julgado em. 26 de maior de 2009, DJe, 21 ago. 2009) (grifou-se)
CONFLITO DE COMPETÊNCIA. AÇÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS PROPOSTA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL EM FACE DE EX-PREFEITO POR DESVIO DE VERBAS. PEDIDO DE TUTELA ANTECIPADA. SUMULA 209/STJ. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA ESTADUAL. 1. Compete à Justiça Estadual processar e julgar ação de ressarcimento movida contra ex-prefeito, pela inaplicação de verbas federais repassadas por força de convênio, objetivando a estruturação de estabelecimento de ensino da municipalidade. 2. Ausência de manifestação de interesse da União em ingressar no feito, tendo em vista que a verba pleiteada já está incorporada ao patrimônio municipal. 3. "Compete ao Juízo Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba transferida e incorporada ao patrimônio municipal.-" Sumula 209/STJ 4. A propositura pelo Ministério Público Federal de Ação Civil
Pública com vistas à defesa de interesses difusos ou coletivos, não é suficiente para a fixação da competência da Justiça Federal. 5. Conflito conhecido para declarar competente o Juízo de Direito de Rio
Pardo de Minas-MG, suscitante. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. CC 34204/MG. Primeira Seção. Relator: Min. Luiz Fux, julgado em 11 de dezembro de 2002, DJ, 19 de dezembro de 2002. p. 323) (grifou- se)
No entanto, a resposta afirmativa não parece ser a melhor decisão, pois, ao se analisar o dispositivo constitucional, a atuação do MP Federal não é causa para atribuição de competência à Justiça Federal. Ademais disso, vale lembrar que o parquet é uma instituição uma, sendo a sua divisão meramente administrativa. O MP Federal pode normalmente atuar na Justiça Estadual, assim como pode o MP Estadual atuar na Justiça Federal. O que justifica o deslocamento é o interesse da União, de entidade autárquica ou de empresa pública federal, e o MPF não se enquadra em nenhuma destas situações.
299 Por exemplo:
“AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Cananéia. Área urbana. Área de proteção ambiental. APA-CIP. Área de preservação permanente. Terreno de marinha. Ausência de licença ambiental. 1. Legitimidade passiva. Município. As condições se aferem pelo que a inicial contém, abstraída a razão do que foi pedido. A petição
Ao que parece, será mais comum que a competência seja da Justiça Federal quando a União for a responsável direta pelo dano urbanístico, atuando em desacordo com a legislação pertinente.
No entanto, nos casos em que não houver Justiça Federal no local do dano (que é o foro absolutamente competente) poder-se-ia defender que a competência se deslocaria para a Justiça Estadual local, com fundamento no que dispõe o § 3º do art. 109 (“outras causas”). O STJ já decidiu neste sentido300. Esta Corte chegou, inclusive, a editar a Súmula 183 sobre o assunto, com o seguinte enunciado: “Compete ao Juiz Estadual, nas Comarcas que não sejam sede de vara da Justiça Federal, processar e julgar ação civil pública, ainda que a União figure no processo.”.
Ocorre que o Supremo Tribunal Federal modificou o entendimento sobre o assunto, aduzindo que o julgamento de ações coletivas por órgãos da Justiça Estadual, nos casos em que a União for parte, somente poderia ocorrer com previsão expressa na lei, em virtude de o comando contido no art. 109, §3º, da Constituição, ser dirigido ao legislador infraconstitucional. Determinou, assim, que as demandas coletivas têm que ser ajuizadas na seção judiciária com competência territorial sobre o local do dano301.
inicial contém causa de pedir e pedido em face do Município; é parte legítima para responder a ação. 2. Competência. O simples fato da construção se assentar em terreno de marinha não desloca
a competência para a Justiça Federal; a natureza da relação material desmatamento e ocupação de área de proteção ambiental, sem autorização dos órgãos competentes e com dano local deixa certa a competência da Justiça Estadual. 3. Chamamento ao processo. O município insiste no chamamento ao
processo da União e do Estado, mas não tem razão. A obrigação não se caracteriza como obrigação solidária entre os entes federativos, eis que embora devam, de forma comum, zelar pela proteção ao meio ambiente, cada um possui uma obrigação autônoma e, ainda que concomitante, não gera o direito de regresso de um contra os demais. Ausência de vínculo interno entre os obrigados a afastar a caracterização da solidariedade. Hipótese não prevista no art. 77 do CPC. […]” (SÃO PAULO. Tribunal de Justiça. Câmara Reservada ao Meio Ambiente. Apelação nº 0011109-09.2002.8.26.0562. Relator: Desembargador Torres de Carvalho, julgado em 30 de junho de 2011. Disponível em: <http://www.tjsp.jus.br>).
300 COMPETÊNCIA. CONFLITO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO E
AO MEIO AMBIENTE. EXPLORAÇÃO DAS JAZIDAS DE CASSITERITA, SITUADAS EM ARIQUEMES-RO. I - compete a justiça estadual em primeiro grau processar e julgar ação civil pública, visando a proteção ao patrimônio público e ao meio ambiente, mesmo no caso de comprovado interesse da união no seu deslinde. Compatibilidade, no caso, do art. 2. Da lei n. 7.347, de 24.7.85, com o art. 109, parágrafos 2. e 3., da Constituição. II - extravasa o âmbito do conflito de competência decidir sobre a legitimação do Ministério Público para a causa. III - Conflito de que se conhece, a fim de declarar-se a competência do juízo estadual, isto e, da vara cível de Ariquemes-RO. (BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Seção. CC 2230/RO. Relator: Ministro: Antônio de Pádua Ribeiro, julgado em: 26 de novembro de 1991, DJ, 16 de dezembro de 1991. p. 18491)
301 EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROMOVIDA PELO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL.
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. ART. 109, I E § 3º, DA CONSTITUIÇÃO. ART. 2º DA LEI Nº 7.347/85. O dispositivo contido na parte final do § 3º do art. 109 da Constituição é dirigido ao legislador ordinário, autorizando-o a atribuir competência (rectius jurisdição) ao Juízo Estadual do foro do domicílio da outra parte ou do lugar do ato ou fato que deu origem à demanda, desde que não seja sede de Varas da Justiça Federal, para causas específicas dentre as previstas no inciso I do referido artigo 109. No caso em tela, a permissão não foi utilizada pelo legislador que, ao revés, se limitou, no art. 2º da Lei nº 7.347/85, a estabelecer que as ações nele previstas "serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa". Considerando que o Juiz Federal também tem
A doutrina critica este entendimento, conforme Patricia Miranda Pizzol302:
Não nos parece acertada a posição ora prevalente nos Tribunais Superiores, por alguns motivos: 1.º) a Constituição Federal, no art. 109, §3º, permite a delegação, por lei infraconstitucional, de competência da Justiça Federal à Estadual; foi exatamente isso que o Código de Defesa do Consumidor e a Lei de Ação Civil Pública fizeram; 2.º) o argumento utilizado, de que a lei não expressa referência à Justiça Estadual, não se justifica, uma vez que o art. 93 do CDC fala “ressalvada a competência da justiça federal, é competente para a causa a justiça local” – ora, que se pode entender por justiça local nesse contexto, senão justiça estadual?; 3.º) a competência de que estamos tratando, como dito, é territorial funcional, logo, absoluta; isso se deve exatamente ao fato de que o juiz do local do dano é o que tem melhores condições de julgar a lide – ora, retirando-se a competência do juiz estadual, em tais hipóteses, se está permitindo que um juiz que não está próximo ao local do dano, que não tem as melhores condições de julgar a causa, o faça.
Para o direito urbanístico, este tema se sobreleva em razão de que, como se viu, em grande parte os danos urbanísticos se relacionam ao que dispõe o plano diretor e a legislação correlata. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atendido o plano diretor. Dessa forma, se em causa em que a União for parte – ela poderá, até mesmo, ser a responsável pelo dano urbanístico – o deslocamento de competência para comarca vizinha, onde se encontraria a vara federal, poderia trazer entraves ao desenvolvimento do processo (produção de provas, efetivação da defesa, eventual inspeção judicial etc.).