Conforme anota César A. Guimarães Pereira510, nos serviços públicos, em vista da complexidade das variáveis que compõem seu custo, a melhor orientação para dar efetividade ao princípio da igualdade na definição do valor tarifário é adotar critérios que considerem a “racionalidade” e a “proporcionalidade”. Com base nesses requisitos será possível fixar um valor que chegue o mais próximo possível do custo individual do serviço. O princípio em questão impede que a tarifa: (i) seja fixada em valor arbitrário que não considere o valor aproximado dos custos correspondentes à utilização do serviço pelo usuário; (ii) inclua os custos da ineficiência do prestador.
Segundo Alain-Serge Mescheriakoff511, quando aplicado aos serviços públicos, o princípio da igualdade é dotado de imprecisão, pois apenas mediante a verificação de cada caso será possível afirmar se há ou não igualdade. Desse modo, uma igualdade tarifária pode dar existência a uma desigualdade de acesso à prestação, se o valor da tarifa não for suportável por uma pessoa pobre. Por outro lado, a diferenciação tarifária (a princípio discriminatória) pode facilitar o acesso ao serviço512. O inverso também é verdadeiro,
como se verá na exposição a seguir, ou seja, uma tarifa única pode propiciar maior acesso de pessoas sem recurso ao serviço, já que os encargos que seriam suportados somente por ela serão repartidos com os demais usuários.
Antes de avançarmos na matéria, é importante recorrer ao auxílio da ciência econômica, comentada por juristas versados no tema “remuneração dos serviços concedidos”. Alain-Serge Mescheriakoff, ao tratar da igualdade tarifária e suas possibilidades de aplicação sob a ótica econômica, fornece a distinção entre “custo médio”
510 César A. Guimarães Pereira, A posição dos usuários e a estipulação da remuneração por serviços públicos, cit., p. 321.
511 Alain-Serge Mescheriakoff, Droit des services publics, cit., p. 148.
512 Nesse caso, a diferença tarifária para possibilitar o acesso da pessoa necessitada poderá ter que levar em consideração a capacidade contributiva da pessoa. Essa seria a hipótese de um usuário de transporte coletivo de poucos recursos que reside longe do local de trabalho.
e “custo marginal”513. No primeiro caso (custo médio), todos os usuários pagam a mesma tarifa. Na modalidade de tarifação “custo marginal”514, as tarifas serão distintas, em função de aspectos como tempo e lugar de consumo.
Os conceitos de “custo médio” e “custo marginal” foram estudados em profundidade por Marçal Justen Filho515. Entre as suas conclusões, estão as seguintes: (i) embora a tarifação pelo “custo marginal” seja melhor para o usuário, por possibilitar uma gradual redução do preço da tarifa conforme cresça o fornecimento do serviço, ela apresenta um problema para o empresário, consistente em não poder embutir no referido custo o valor de eventuais investimentos; (ii) na tarifa fixada pelo “custo médio”, por seu turno, há um tipo de divisão entre os usuários dos custos requeridos para a implantação da atividade (e outros custos, como os relativos à fixação de uma tarifa mais baixa para determinada categoria de usuários); (iii) podem ser aplicadas fórmulas que empreguem os dois métodos de cálculo (“custo médio” e “custo marginal”), como a fixação de “tarifas mínimas” de valor maior para as unidades de consumo iniciais, até que ocorra a amortização dos investimentos (“custo médio”) e, após, o valor é calculado pelo “custo marginal”.516
513 “A igualdade tarifária possui um conceito distinto da noção de neutralidade tarifária. Aquela é suscetível de receber várias significações ligadas à noção de igualdade econômica que mantém relações variáveis com a igualdade jurídica e material dos usuários. Ela pode significar em um nível coletivo que o serviço público deve se autofinanciar. Nesse caso, a tarifação deverá fazer-se a um custo médio e a neutralidade tarifária coincidirá com a igualdade de tarifa para todos os usuários. Se a neutralidade tarifária é vista no nível de cada usuário, eles devem pagar prestação que reflita o custo efetivo do serviço. Nessa hipótese, a tarifação se fará pelo custo marginal e variará em função do lugar e do tempo de consumo, sendo suscetível de produzir grandes diferenças entre as somas pagas pelos usuários”. No original: “L’égalité tarifaire doit être distinguée de la notion de neutralité tarifaire, laquelle est susceptible de recevoir plusieurs significations liées à la notion d’égalité économique qui entretiennent des rapports variables avec l’égalité juridique et matérielle des usagers. Elle peut signifier à un niveau collectif que le service public doit se financer lui meme, dans ce cas la tarification devra se faire au coût moyen et la neutrallité tarifaire coïncidera avec l’égalité de tariffs pour tous les usagers. Si la neutralité tarifaire est envisagée au niveau de chaque usager, ce dernier doit payer ce que sa prestation coûte effectivement au service, dans cette hypothèse la tarification se fera au coüt marginal et variera en function du lieu et du temps de la consummation, ce qui est susceptible de produire de grandes differences entre les sommes payees par les usagers.” (Alain-Serge Mescheriakoff, Droit des services publics, cit., p. 166 − Nossa tradução).
514 César A. Guimarães Pereira faz referência aos conceitos de “custo médio” e “custo marginal” apresentados por Mescheriakoff. Quanto ao “custo marginal”, explica que cada usuário pagará o valor do custo adicional que provocou para a Administração (A posição dos usuários e a estipulação da remuneração por serviços públicos, cit., p. 320, nota 24).
515 Marçal Justen Filho apresenta os seguintes conceitos de “custo médio” e “custo marginal”: “Como é cediço, o custo marginal corresponde ao montante necessário a produzir uma unidade a mais (ou deixar de produzir uma unidade a menos). Já o custo médio é obtido pela divisão da despesa total realizada pelo número de unidades produzidas.” (Teoria geral das concessões de serviço público, cit., p. 353).
A tarifação pelo “custo do serviço”, consoante observa Marçal Justen Filho517, é o método tradicional de fixação do valor tarifário. Traz, contudo, para a Administração concedente, a dificuldade de fiscalizar a correção dos custos. Em geral, concretizam-se os efeitos que, como ponderou César A. Guimarães Pereira linhas atrás, se quer evitar: o concessionário insere nas tarifas os encargos decorrentes de sua ineficiência. Por tal motivo, modernamente algumas técnicas novas de tarifação têm sido implementadas. Por meio das técnicas recentes, o poder concedente não se posiciona mais como um garante de determinada remuneração que baste para cobrir as despesas do concessionário mais o lucro. Adota-se um valor tarifário inicial, presumivelmente necessário para cobrir os custos, que será reajustado, em data futura, de acordo com um certo índice (geralmente alguns anos depois). Mas, além disso, o valor sofrerá uma redução previamente determinada, por meio da aplicação de um “deflator”. Com isso, o empresário deve se esforçar para aumentar seus lucros o mais que puder, para que não sofra prejuízo em razão da aplicação do “deflator”.518
Diante de tais afirmações, questiona-se sobre constituir eventual afronta ao princípio da isonomia a inclusão na tarifa dos custos relacionados com os investimentos a serem realizados ao longo da concessão. A discussão tem cabimento, na medida que o usuário estará financiando uma obra futura, que poderá vir a não utilizar. César A. Guimarães Pereira519 declara que tal prática não infringe o princípio. Raciocina que deve ser admitida uma solidariedade entre “gerações de usuários”, a fim de implementar a “modicidade tarifária como bem coletivo”. Dessa forma, é importante que não apenas os usuários atuais assumam custos de investimentos futuros, mas que os futuros usuários não se recusem a assumir ônus de benefícios a que só os usuários atuais tenham tido acesso.520
César A. Guimarães Pereira dá ênfase a um aspecto relevante: o princípio da isonomia, ao exigir respeito à correspondência “aproximada” entre o valor tarifário e os custos individuais do serviço em relação a cada usuário, não pode constituir um óbice para a adoção do regime tarifário. Em outras palavras, a fixação do montante a ser cobrado a
517 Marçal Justen Filho, Teoria geral das concessões de serviço público, cit., p. 356. 518 Ibidem, p. 359.
519 César A. Guimarães Pereira, A posição dos usuários e a estipulação da remuneração por serviços públicos, cit., p. 322.
520 César A. Guimarães Pereira fornece exemplo de custos relativos a determinadas obras ou prestações temporárias que comporão a equação tarifária a vigorar por todo o tempo da concessão (A posição dos usuários e a estipulação da remuneração por serviços públicos, cit., p. 323).
título de tarifa não se submete às mesmas regras tributárias rígidas sujeitas a princípios como limitação do poder de tributar e “contenção do poder estatal”, de modo a gerar exigências pertinentes à identificação da unidade de utilização do serviço e a extensão precisa da responsabilidade de cada usuário.521
O regime tarifário, no seu entender, deve admitir certa flexibilidade que permita estabelecer um custo aproximado do serviço. Tal interpretação, segundo o autor, tem uma utilidade muito grande, pois permite que por meio da tarifação se atinjam os objetivos sociais visados com a prestação do serviço público, além de possibilitar arranjos que levem em consideração critérios de eficiência522 e proporcionem realização de outros objetivos, a bem de um melhor desempenho da atividade pública.
A atribuição de parcela dos encargos ao usuário (valor aproximado), e não o valor exato do custo individual, soa razoável, dada a dificuldade de determinar de forma precisa tal valor. É importante, todavia, atentar para o fato de que, ao se afirmar que a tarifa deverá representar, o máximo possível, a utilização individual do serviço pelo usuário523, sem que tal exigência chegue a inviabilizar a definição de um determinado valor tarifário524, estar- se-á concluindo que a melhor efetivação do princípio da igualdade será adotar tarifas diferenciadas para determinados segmentos de usuários, pelo menos em relação a certos tipos de serviços públicos, como é o caso do transporte coletivo.
Tal afirmação teórica enfrenta alguns problemas práticos. É muito comum que no serviço de transporte coletivo urbano de passageiros, as Municipalidades adotem como política tarifária a fixação de uma tarifa única. Pelo menos em relação ao serviço público de transporte coletivo sobre rodas, é fato que o custo do serviço não é o mesmo para todos os usuários. Basicamente, podem ser apontadas duas causas que geram diferenças de custo, as várias extensões de percurso e a diversidade de velocidades imprimidas aos veículos,
521 César A. Guimarães Pereira, A posição dos usuários e a estipulação da remuneração por serviços públicos, cit., p. 348-349.
522 César A. Guimarães Pereira faz referência às fórmulas tarifárias que têm como objetivo estimular a atuação eficiente dos concessionários (A posição dos usuários e a estipulação da remuneração por serviços públicos, cit., p. 339)
523 Essa a opinião de César A. Guimarães Pereira, exposta no item 8.8 (A posição dos usuários e a estipulação da remuneração por serviços públicos, cit., p. 321).
524 César A. Guimarães Pereira afirma que a definição do valor tarifário deve orientar-se pelo “princípio da praticabilidade”. Assim, deve-se trabalhar em cima de “presunções construídas sobre indícios relevantes, de forma a simplificar e tornar mais razoável a instituição da tarifa” (A posição dos usuários e a estipulação da remuneração por serviços públicos, cit., p. 329).
dependendo dos horários (horários de maior ou menor “pico”). Sendo a tarifa igual para todos os usuários, está claro que ela não reflete as diferenças de encargos na execução do serviço.
Todavia, embora a fixação de uma tarifa única não reflita a atribuição justa dos custos, de acordo com o uso que cada cidadão faz do serviço, ela pode possibilitar a realização da igualdade material, na seguinte medida: se as tarifas fossem fixadas em valores diferentes, considerando o custo mais próximo possível imputável a cada usuário, os cidadãos de determinado núcleo urbano que morassem mais distanciados dos centros de produção e comercialização e que precisam utilizar o transporte coletivo nos horários de pico para chegar ou voltar do trabalho seriam os mais sacrificados financeiramente. Como, em geral, parte-se da concepção de que os residentes em áreas mais distantes são mais pobres e constituem a maioria dos usuários, e os moradores de áreas centrais formam a parcela da população de maior capacidade econômica, a fixação de tarifas diferenciadas estaria contribuindo para promover uma exclusão social. Se a maioria dos usuários daquele serviço se encontra em tal situação, a promoção da igualdade material estaria, com certeza, comprometida.
Ao se adotar uma tarifa única, e tomando-se como verdadeiro o fato de que a maioria dos usuários pertence à camada da população mais carente de recursos materiais, tal modelo tarifário seria uma forma de concretização do princípio da capacidade contributiva, já que por seu meio, o valor da tarifa para os que fazem trajetos mais longos a custo mais elevado estaria sendo reduzido, com o objetivo de permitir que tais pessoas possam pagá-la.
Contudo, há várias circunstâncias que precisam ser levantas. Primeiro, o fato de que as pessoas com mais recursos dificilmente utilizam transporte coletivo para se deslocarem. Pode-se afirmar que a grande maioria dos usuários, especialmente do transporte coletivo sobre rodas (ônibus), compõe a parcela mais carente da sociedade. Nesse cenário, a tarifa única estaria servindo para retirar recursos de quem recebe apenas um pouco mais de rendimentos, em benefício de quem, presumivelmente, percebe renda menor. Se, por outro lado, as pessoas com menos recursos estivessem percebendo auxílio do Estado, mediante subsídios públicos, toda a população estaria contribuindo para custear
os desamparados, e não apenas os demais usuários. Dessa forma, o ônus da realização da solidariedade social seria repartido entre todos os que a ela estão obrigados.
Alexandre de Ávila Gomide ressalta que as políticas de tarifa única são empregadas na maior parte dos Municípios brasileiros. Para ele, tais políticas mereceriam reavaliação, pois se sustentam na presunção de que os “pobres” realizam os trajetos mais extensos, por residirem nas periferias urbanas, enquanto “os ricos” viajam nos trechos mais breves, por possuírem residência nas regiões centrais. Tal fato, contudo, deve ser confrontado com outro: a “favelização das áreas centrais das grandes cidades”.525
Por vezes, a desigualdade entre os usuários surge em razão da incapacidade do serviço assumir uma organização ideal que atenda de forma satisfatória ao usuário. Mauricio Cadaval526 apontou tal problema, relatando que o ideal para o usuário do transporte público seria existir uma linha de transporte para cada “desejo de viagem”, de forma que ele só necessitasse pagar uma tarifa para chegar ao seu destino. No entanto, isso não ocorre sempre nos grandes centros urbanos, porque os itinerários desejados são muitos. Questões de “racionalidade econômica” obrigam a optar pela implantação de linhas de demanda mais elevada e maior “viabilidade econômico-financeira”. As pessoas que residem em áreas não atendidas por linhas diretas são prejudicadas, pois têm que fazer uso, em geral, de duas ou mais linhas, desembolsando tantas passagens quanto for o número de linhas.
Por tal motivo, explica o autor, aplicam-se “integrações tarifárias”, ou seja, duas linhas de transporte são integradas, sob a ótica tarifária, de modo que o passageiro utiliza ambas pagando uma só tarifa, que é menor que o somatório das tarifas de cada linha. É um tipo de “gratuidade” ou “desconto” que se concede aos usuários que precisam fazer transferências. Em geral, o excedente do custo é repartido com os demais usuários, inclusive com aqueles que não realizam transferência entre linhas. É questionável também o fato de os usuários que executam viagens sem transferência terem que pagar por aqueles
525 Alexandre de Ávila Gomide, Transporte urbano e inclusão social: elementos para políticas públicas, cit., p. 35.
526 Maurício Cadaval, Integração tarifária e diversificação, Revista dos Transportes Públicos, São Paulo, Associação Nacional de Transportes Públicos (ANTP), ano 28, n. 109, p. 30, 1. trim. 2006.
que precisam realizar transferências. Sem dúvida, visto por um certo prisma, é uma afronta ao princípio da igualdade.527
A análise da estrutura tarifária a ser adotada em cada país que melhor atenda à capacidade contributiva dos usuários foi objeto de estudo nos Estados Unidos528. O resultado indica que a adoção da estrutura de tarifa única ou de tarifas diferenciadas depende em grande parte das características particulares de cada realidade. Mas quando o critério passa a ser a estrutura tarifária mais eficiente (ao invés da que melhor atenda à capacidade contributiva), ganha a tarifação diferenciada, que fixa o preço em consonância com as diversificações de “custo marginal” existentes entre as espécies de percursos realizados, o que contribui para melhorar a eficiência das empresas529. Nos comentários finais do seu trabalho, a autora reconhece a dificuldade de implantar um sistema tarifário ideal (a seu ver, um sistema de diferenciação tarifária que combine o critério de “tarifas segundo a distância” com o de “tarifas segundo a hora do dia”), em vista dos problemas de “redistribuição social” a que o serviço tem que atender.530
Como se observa, a doutrina citada neste tópico coincide com a conclusão formulada por Alain-Serge Mescheriakoff, pelo menos em relação ao serviço de transporte coletivo. Considerando o princípio da igualdade em relação ao custo do serviço, deduz-se que melhor será aplicar tarifas diferenciadas, com o que, de resto, também se estaria empregando um sistema de tarifação mais eficiente.
Mas, quando se constata que tarifas diferenciadas, aplicadas a determinada localidade em que a maior parte dos usuários é carente e reside em locais distantes, impede o acesso de grande parte da população ao serviço, cogita-se de aceitar um sistema de tarifação única que presumivelmente realiza melhor a igualdade material, embora seja
527 Mauricio Cadaval, Integração tarifária e diversificação, cit., p. 30.
528 Anabela Maria Bello da S. B. de Figueiredo Marcos relaciona as seguintes referências: W. R. Ugolik; C. B. Leutze, Who pays the highest and the lowest per-kilometer transit fares?, Transportation Research Record, v. 719, p. 32-34; H. G. Wilson e G. J. Kurgan, em três cidades da Pennsilvania, demonstraram que os usuários dos percursos menores que 3,5 milhas subsidiam os usuários de distâncias maiores (Some implications of a flat fare structure, Transportation Research Forum Proceedings, 15, p. 160-165, 1974); J. W. Bates e N. Anderson reputam ser mais eqüitativo em Atlanta usar tarifas à distância ao invés de tarifa única, já que os usuários de percursos maiores auferiam maiores rendimentos (Average transit trip lengths by racial and income classes in Atlanta: equity of flat fares base on trip lenght, Transportation Research Record, v. 857, p. 60-63, 1982). (O financiamento dos transportes colectivos urbanos, cit., p. 209-210). 529 Anabela Maria Bello da S. B. de Figueiredo Marcos, O financiamento dos transportes colectivos urbanos,
cit., p. 211. 530 Ibidem, p. 220.
inquestionável que os usuários que utilizam o serviço a um custo mais baixo estão pagando sozinhos os encargos correspondentes à efetivação da “solidariedade social” que deveriam ser imputados a toda a sociedade.
Há ainda, como visto acima, outras questões a serem consideradas: os custos relativos a investimentos deverão, quando possível, ser subsidiados internamente (e não por meio de subsídios externos, como os provenientes do Poder Público, por exemplo), o que poderá levar à adoção da tarifação a um “custo médio” ou à aplicação de um critério misto, que empregue também o “custo marginal” (como no exemplo das “tarifas mínimas” referido por Marçal Justen Filho531). Por tal razão, César A. Guimarães Pereira declara a necessidade de dirigir as políticas tarifárias com “razoabilidade”, procurando atingir um modelo tarifário mais próximo possível do custo real.532
Ante o exposto, verifica-se que o princípio da igualdade deverá ser analisado sob o ângulo do custo do serviço, quando serão levados em consideração os encargos da atividade em relação a cada usuário. A questão dos investimentos será tratada à parte, já que todos os usuários terão que reparti-los (solidariedade entre as gerações de usuários). Mas o princípio também deverá ser visto em relação à capacidade contributiva dos usuários carentes, pois se trata de uma igualdade no sentido material que precisa ser realizada e que pode, em face da conjuntura de determinado serviço, levar ao abandono temporário da realização da igualdade em face do custo do serviço pelo poder público,