Kanun Tasarısı, Kanun Teklifi ve Kanun Taslağı Kavramları

Hükümet sistemi ne olursa olsun, bütün temsili rejimlerde parlamentoların, kanun yapma, hükümeti denetleme ve devlet bütçesini kabul etme gibi üç temel işlevinin bulunduğu kabul edilmektedir.¹¹⁹ Kanun yapmak günümüzde parlamentoların başlıca işlevi haline gelmiştir. Nüfusun artması sonucunda doğrudan demokrasinin uygulanamaz hale gelmesi temsili rejimlerin ortaya çıkmasına yol açmış ve kanun yapma yetkisi yurttaşların temsilcilerinden oluşan parlamentoya verilmiştir.¹²⁰

Kanun tasarısı ve teklifi üzerine yukarıda yapılan ayrım, bizim hukuk sistemimiz için de geçerlidir. Ancak kanun tasarısı ve teklifi arasındaki bu ayrımı sadece tarihi temellere dayalı olarak veya parlamenter sistemin bir gereği olarak yapmak Türk hukuk sistemi içinde doğru olmayacaktır. Çünkü kanun önerilerinin tasarı veya teklif şeklinde bir ayrıma tabi tutulması aynı zamanda pozitif hukuk tarafından da desteklenmektedir. Nitekim Anayasanın 88’inci maddesinin ikinci fıkrası, kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülme usulünün İçtüzük tarafından belirleneceğini öngörmekle, TBMM’de görüşülecek olan önerileri tasarı ve teklif olarak da ikiye ayırmaktadır. Bununla birlikte Anayasanın 88. maddesinin ilk fıkrasında, “kanun teklif etmeye” Bakanlar Kurulunun ve milletvekillerinin yetkili olduğu belirtilmekte, ikinci fıkrasında da “kanun tasarı ve tekliflerinin” TBMM’de görüşülme usul ve esaslarının İçtüzükle düzenleneceği ifade edilmektedir.¹²¹ Ayrıca, Anayasanın diğer bazı maddelerinde de “kanun tasarısı” ve “kanun teklifi” deyimleri

119 ÖZBUDUN, Türk Anayasa Hukuku, s. 293.

120 TEZİÇ, Anayasa Hukuku, s. 223.

121 Söz konusu maddenin gerekçesinde, Bakanlar Kurulunun da kanun tasarılarını TBMM’ye teklif olarak sunduğu, bu nedenle hem bakanlar kurulu tarafından, hem de milletvekilleri tarafından sunulan tekliflerin “kanun teklifi” olarak düşünüldüğü belirtilmektedir.

geçmektedir. Örneğin 87. maddesinde “bütçe ve kesinhesap kanun tasarıları”

denilmekte, 153. maddesinde ise “Kanun tasarısı veya teklifi” ibaresi yer almaktadır.

Anayasa, kanun önerilerini tasarı ve teklif şeklinde ikiye ayırmakla birlikte, bu kavramları açıklığa kavuşturmamıştır. İçtüzüğün 73. maddesinin ilk fıkrasından,¹²² hükümet tarafından verilen kanun önerilerinin “kanun tasarısı”; 74. maddesinin ilk fıkrasından¹²³ da, milletvekilleri tarafından verilen kanun önerilerinin “kanun teklifi”

olarak adlandırıldığı anlaşılmaktadır. Anayasa ve İçtüzükteki bu hükümler dolayısıyla Bakanlar Kurulunun Meclise sunduğu kanun önerisine “kanun tasarısı”, sadece bir milletvekili veya birden fazla milletvekilinin önerisine ise “kanun teklifi”

denmesi doğru bir tanımlama olmuştur.

Ancak burada şunu da vurgulamak gerekir ki, kanun tasarısı ve teklifi arasındaki ayrım hukuksal veya usul yönünden bir ayrımı ifade etmez. Bunların sadece taşıdıkları isimler, söyleniş şekilleri farklıdır. Aslında gerçek ayrım tasarı veya önerinin yalnızca kaynaklandıkları kurum veya kişi yönündendir.¹²⁴ Tasarı veya teklif kanunlaştıktan sonra aradaki farklılaşma sona ermekte her ikisi de kanun adını almaktadır. Hukuki ve usulü açıdan bu iki kanun önerisi arasında bir aykırılık olmamakla beraber, tasarılar parlamentoda sayısal üstünlüğü sağlayan iktidar partisi veya partileri tarafından kurulmuş bulunan hükümet tarafından önerilip desteklendiklerinden, teklifler karşısında fiili bir önceliğe sahiptir.¹²⁵ Nitekim yapılan araştırmalar, tasarıların tekliflere göre yasalaşma olasılıklarının çok daha yüksek olduğunu göstermektedir.

Bakanlar Kurulu ve TBMM üyeleri haricinde hiçbir organ ve kişinin kanun önerme yetkisi yoktur. Ancak, Anayasanın 175. maddesine göre, anayasanın değiştirilmesine yönelik kanun önerileri, TBMM üye tamsayısının en az üçte biri tarafından teklif edilebilir. Dolayısıyla hükümetin anayasanın değiştirilmesine yönelik bir kanun tasarısı hazırlaması söz konusu olamaz. Parlamenter bir sistemin uygulandığı bir ülkede, hükümet ile yasama organı üyesi çoğunluğu aynı parti veya

122 “Hükümetçe hazırlanan kanun tasarıları bütün bakanlarca imzalanmış olarak ve gerekçesi ile birlikte Meclis Başkanlığına sunulur (İçt. m. 73/1).”

123 “Milletvekillerince verilen kanun tekliflerinde bir veya daha çok imza bulunabilir (İçt. m. 74/1)..”

124 BAKIRCI, TBMM’nin Çalışma Yöntemi, s. 396.

125 KARAMUSTAFAOĞLU, Yasama Meclisinde Komisyonlar, s. 47-48.

partilere dayanacağı için, hükümete Anayasa değişikliği teklifinde bulunma yetkisinin verilmemiş olması, hükümetin millete karşı sorumlu olduğu programını hayata geçirmede bir sıkıntı yaratmayacak, hükümet ve iktidar partisi üyeleri milletvekilliği sıfatlarını kullanarak Anayasa değişikliği teklifi verebileceklerdir. Zira uygulama da bu yöndedir. Öte yandan, 244 sayılı “Milletlerarası Andlaşmaların Yapılması, Yürürlüğü ve Yayınlanması ile Bazı Andlaşmaların Yapılması İçin Bakanlar Kuruluna Yetki Verilmesi Hakkında Kanun”, uluslararası anlaşmaların onaylandığının uygun bulunmasına dair kanun tasarılarının Dışişleri Bakanlığınca hazırlanacağını hükme bağlamaktadır (m. 4).¹²⁶ Kanun önerisinde bulunamayacaklar arasında milletvekillerinden oluşan yasama komisyonları da vardır. Her ne kadar bir milletvekilinin kanun teklif etme yetkisi bulunmakta ise de, belirli sayıda milletvekilinden oluşan Meclis komisyonlarının komisyon olarak kanun teklif etme yetkisi yoktur. Bu kuralın tek istisnası İçtüzüğün 92. maddesinde gösterilmiştir.

İçtüzüğün bu maddesinde, ölüm cezalarının yerine getirilmesine dair “kanun tasarıları” düzenlemektedir. Buna göre, söz konusu tasarılar Adalet Komisyonu tarafından hazırlanacaktır. Böylece sadece ölüm cezalarının yerine getirilmesi ile ilgili olarak Adalet Komisyonuna kanun teklif etme hakkı verilmiştir. Ancak İçtüzük teklifi taslağı ile komisyonlara kendi görev alanlarıyla ilgili uygun gördükleri konularda kanun teklif edebilme yetkisi verilmektedir. Komisyon tarafından verilen tekliflerde komisyon üye tamsayısının üçte iki çoğunluğunun imzası aranacaktır.¹²⁷

Kanun tasarısı taslağı Bakanlar Kurulu üyelerince imzalandıktan sonra TBMM Başkanlığına sunulduğu andan itibaren "kanun tasarısı" olarak adlandırılır.

Zira Anayasada ve İçtüzükte geçen “kanun tasarısı” ve “kanun teklifi” deyimleri, belli bir şekil şartını tamamlamış ve kesinleşmiş olarak TBMM’ye sunulmuş düzenlemeler için kullanılmaktadır. Uygulamada da sehven kanun tasarısı ve kanun taslağı deyimleri birbirlerinin yerine kullanılmaktadır. Bir kanun taslağı kanun tasarısı niteliğini ancak, Bakanlar Kurulunun bütün üyeleri tarafından imzalanan

126 R.G. 11.06.1963 - 11425.

127 TBMM İçtüzük Teklif Taslağı, (m. 32, 56).

nihai metnin TBMM Başkanlığına sunulması ile kazanmaktadır. Bakanlar Kurulu tarafından imzalanmış olan metin ise henüz taslaktır.¹²⁸