1.5. Piyasa Başarısızlığı
1.5.3. Kamu Malı Olarak Çevre
İlk olarak P. A. Samuelson, kamu harcamaları teorisine ilişkin bir araştırmasında, bölünebilen malların üretiminin özel ekonomi, bölünemez malların üretiminin ise kamu ekonomisi tarafından yerine getirilmesi üzerinde durmuştur. Bazı yazarlar ise bu konudaki öncülüğü İsveçli iktisatçı Erik Lindahl’ın yaptığı görüşünü savunurlar. Gerçekten E. Lindahl, 1919 yılında adil bir verginin nasıl olması gerektiği konusundaki görüşlerini ifade ederken ilk kez kolektif mallar kavramını kullanmıştır. Ayrıca Lindahl, bu tür malların finansmanını oluşturan vergiyi, bir çeşit fiyat gibi kabul eden teorik bir model içinde marjinalist yaklaşımla incelemiştir. Buna karşın, bu konunun gerçek öncüsünün İtalyan iktisatçı Mazzola olduğu görüşünü savunan ekonomistler de vardır. Bu ekonomistler, Mazzola’nın 1890’lı yıllarında kamusal malların bölünmezliği teorisini açıklaması nedeniyle bu görüşü desteklemektedirler.160
Samuelson’un 1950 yılının sonrasındaki analizinin temeli, yukarıdaki görüşe dayanmaktadır. Yapıları gereği faydasının ve maliyetinin bireylere ayrı ayrı dağıtılması mümkün olan ve üretimi özel ekonomi sürecinde sağlanan mal ve hizmetlere özel mallar adı verilmektedir. Bunun tipik bir örneği de ekmektir. Faydası bölünemeyen, pazarlanamayan, bireylerin birbirine rakip olmadığı ve faydalanma açısından kolektiflik içeren ve üretiminde bizzat devletin yer aldığı, kamu kesimi tarafından üretilen mal ve hizmetlerin tipik örneği de dış güvenliktir. Litaretürde pür kamu malları olarak da isimlendirilen bu mallara R. Musgrave sosyal mal adını vermiştir.161 Kamu mallarının en önemli iki özelliği bölünememesi ve tüketimden mahrum bırakılamamasıdır.162
Ekonomi biliminin temel amacı, uzun zaman maksimum miktarda mal ve hizmet tüketimi anlamını içeren refah düzeyinin yükseltilmesi olarak anlaşılmıştır. Refahın sağlanabilmesi içinse bazı asgari niteliklere sahip bir çevrenin gerekliliği
160 Nadaroğlu, a.g.e., s. 49 161 Nadaroğlu, a.g.e., s. 49 162 Mesut Erol, Doğal Tekellerin Düzenlenmesi ve Telekomünikasyon Sektöründe Düzenleyici Kurum, Yayın No DPT 2680, (DPT, İktisadi Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüğü Hukuki Tedbirler ve Kurumsal Düzenlemeler Dairesi Başkanlığı, Basılmış Uzmanlık Tezi), Ankara 2003, s. 7
düşünülmemiştir. Bunun ardında yatan sebepse, Adam Smith’den beri çevre ihtiyacını karşılayan doğal unsurların serbest mal olarak nitelendirilmesidir. Aslında çevre, ne bir serbest maldır ne de özel maldır; çevre, tüm insanlığın ortak kullandığı bir kamusal maldır. Çevre sorunları da dışsal maliyet kapsamında ortaya çıkan sorunlardır.163
Çevre unsurunun korunması ve çevre sorunlarının sebeplerinin analizi için çevre sorunları perspektifinden bakıldığı zaman ise şunlar söylenebilir: Çevre sorunlarının küresel bir nitelik kazanması, kendi içinde küresel bir çevresel bilinç ve küresel bir çevresel refleks yaratma potansiyeli taşımasıyla oluşmuştur. Küresel çevreci perspektif küresel çevresel sorunlar ile küresel ekonomik sistem arasındaki ilişkileri tartışmaktadır. Küresel ekonomik sistem kısaca, belirli ülkeler tarafından kontrol edilmeyen ülkeler ve uluslar üstü bir sistemdir. Çok uluslu şirketler gelişmekte olan ülkelerin küresel çevresel sorunlarının da en önemli kaynaklarını oluştururlar. Bu şirketler gelişmiş ülkelerde ürettikleri tehlikeli atıkları gelişmekte olan ülkelere transfer ederler ya da tehlikeli atık üreten teknolojileri gelişmekte olan ülkelerde kurarlar. Egemen batı düşüncesi ve insan merkezli dünya görüşü, bu küresel çevre kirliliğini ideolojik ve ahlaksal olarak meşrulaştırarak, bu sistemin varlığının sürmesini sağlamışlardır.164
Birlemiş Milletler Çevre Programı ve Avrupa Komisyonu gibi uluslararası örgütler çevre sorunlarının en önemli küresel sorunlar haline geldiğini belirtmişlerdir. Uluslararası toplumun çevreye karşı duyarlı olma bilinci çerçevesinde küresel çevre sorunlarına karşı tepkisi her geçen yıl artmaktadır. Örneğin Türkiye’deki Akkuyu Nükleer Santrali’ne, Bergama’daki altın madenine, Gökova Termik Santrali’ne ve Fırtına Deresi’nde inşa edilecek olan hidroelektrik santrali sadece ülkemizde değil dünyanın birçok yerinde tepki ile karşılanmıştır.165
163
Yüksel, a.g.e., s. 30‐ 31
164 Armağan Zafer Yalçın, “Küresel Çevre Politikalarının Küresel Kamusal Mallar Perspektifinden Değerlendirilmesi”, Balıkesir Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt 12, Sayı 21, Balıkesir, 2009, s. 299; Servet Akyol, Süleyman Ulutürk, “Küresel Kamu Malları: Hegemonya ve İstikrarın Küresel Ekonomi Politiği”, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı 13, Antalya 2007, s. 64
Çevre konusu ise hem dışsallık bakış açısından hem de kamu malları teorisi bakış açısından analiz edilebilmektedir. Temel ekonomik teori de çevreyi bir dışsallık problemi olarak ele almaktadır. Çevresel ekonomiler alanındaki bazı kitaplarda kamu malı teriminden hiç bahsedilmemiştir. Dışsallıklar teorisine göre bu tercih iki sebeple açıklanabilir: Birinci sebebi; kamu mallarının, dışsallıkların özel bir durumu olarak düşünülebileceğidir. Toplumun bütünü etkilendiği zaman, dışsal etki bir kamu malı olur. Diğer sebep ise, özel bir çözümün yokluğunda, politika tedbirleri için sonuçlar, bir kamu malı veya bir özel mal durumunun aynısı olduğu gerçeğindendir. Çevrenin bir kamu malı olduğu gerçeği ise, hükümet tarafından müdahale edilmesi zorunluluğunun haklı sebebini artırır. Dışsallıklar, bir kamu malının kalitesini azalttığında, kamu malının doğası problem için bir özel çözümü engeller. Çevresel alanda dışsallıklar bir kamu malını içerdiği zaman ise, sadece hükümet onları düzeltebilir.166
Bununla birlikte, belirtmemiz gerekir ki bir kamu malı yaklaşımının seçilmesi aracının dizaynının yanı sıra, politik süreç için de önemli sonuçlara sahiptir. Diğer taraftan ise, kamu malı yaklaşımı, politik sürecin çevresel kalitenin belirli bir düzeyi üzerinde bir anlaşma ile sonuçlanmayı gerektirir diyebiliriz. Yaptığımız açıklamalardan yola çıkarak, bir kamu malları yaklaşımının seçimi, çevresel konu üzerindeki perspektifi değiştirmektedir sonucuna varırız. Ayrıca, çevrenin ekonomi ile ilgili ilişkisi, onun kamusal mal özelliği taşıması ile doğmuş ve kirliliğin yarattığı dışsallıklar ile gelişmiştir.167
166 Armağan, a.g.e., s. 4‐5; Tuna, a.g.e., s. 8‐9; Mutlu, a.g.e., s. 33‐34 167 Armağan, a.g.e., s. 4‐5; Tuna, a.g.e., s. 8‐9; Mutlu, a.g.e., s. 33‐34
İKİNCİ BÖLÜM
2. ÇEVRE POLİTİKALARI, İLKELERİ VE UYGULAMA
ARAÇLARI
Genel olarak çevre politikaları, bireylerin sağlıklı bir çevre ortamında yaşamlarının sağlanması, toplumun sahip olduğu çevre değerlerinin korunması, geliştirilmesi ve bununla birlikte bunların uygulanmasında ve gerekli olan yükün paylaştırılmasında toplumsal adalet ilkesinin göz önünde bulundurularak uygulanması için geleceğe yönelik olarak alınması gereken önlemler ve benimsenen ilkeler bütünüdür. İnsanlara sağlıklı ve insan onuruna yakışan bir çevrede yaşama güvencesinin sağlanması; hava, su, toprak, bitki ve hayvan varlıkları ile toplumsal çevre değerlerinin korunması, geliştirilmesi ile ortaya çıkan olumsuzlukların giderilmesi; çevre politikası uygulamalarının gerekli gördüğü yükün paylaşımında toplumsal adalet ilkelerine uygunluğun sağlanması çevre politikalarının amacını oluşturmaktadır. Çevre politikalarının küresel düzeyde ele alınmasının temelleri 1972 yılında Stockholm Konferansı ile atılmıştır. Bununla birlikte bu konferans sonrasında çevre politikalarının gelişimiyle ilgili kademeli gelişmelerin ardından esas önemli gelişme, 1992 yılında toplanan Rio Konferansı ile sağlanmıştır.168
Çevre politikalarının genel olarak asıl hedefini şöyle sıralanabilir:169
9 İnsanların sağlıklı ve mutlu bir şekilde yaşayabilecekleri çevreyi güvence altına almak,
9 Havayı, suyu, toprağı, bitkileri ve hayvanları insanların zararlı faaliyetlerinin zararlı etkilerine karşı korumak ve
168 Berkan Demiral, “Türkiye Belediyelerinin Çevre Politikaları”, Trakya Üniversitesi Dergisi Sosyal
Bilimler C Serisi, Cilt 1, Sayı 1, Edirne 2000, s. 19‐ 21; Yalçın, a.g.e., s. 301
169
Sevim Budak, Avrupa Birliği ve Türk Çevre Politikası: Avrupa Topluluğu’nun Çevre Politikası ve
9 İnsanların faaliyetleri sonucu meydana gelen çevresel zararları ve bu zararlar sonucunda oluşan hasarları ortadan kaldırmaktır.
Çevre politikası sadece doğrudan doğruya çevrenin korunmasına yönelik olarak düzenlenmiş bir politika değildir. Bunun yanında çevre korumaya yöneltilmiş hukuk, maliye, iktisat, sanayi, nüfus, imar politikaları gibi diğer politika alanları da bulunmaktadır. Ekolojinin kendi bütünlüğü içerisinde korunması, yabani hayvan ve bitki türlerinin korunması, zararlı iklim değişikliklerinden korunma, doğal kaynakların korunması hedefleri ise çevre politikasına benzer şekilde aynı hedeflere hizmet etmektedir.170
Çevre politikaları sadece insan merkezli politika değildir. Çevre politikaları aynı zamanda çevre merkezli de olmaktadır. İnsan refahı ve mutluluğunun yanında doğal çevrenin canlı ve cansız öğelerinin korunmasının da hedef olarak benimsenmesi gerekir. Bu nedenden dolayı da ulusal ve uluslararası düzeyde çevre politikaları oluşturulurken, bu politikaların ekosistemler üzerindeki etkilerinin belirlenmesi, her bir politikanın kısa ve uzun dönemli fayda ve maliyetlerinin saptanması ve maliyetlerin bugünkü ve gelecek nesiller arasında nasıl dağıtılacağının tespit edilmesi gerekmektedir. Uluslararası alanda uygulanan politikaların başarılı olabilmesi için bilgi oluşturulması, bilgi alışverişi, şeffaflık başarının koşullarındandır.171
Bu bölümde önce çevre politikalarını tanımı ve kapsamı ile ilgili olarak açıklamalarda bulunulacaktır. Daha sonra ise, çevre politikalarının türleri gruplandırarak açıklanacaktır. Çevre politikaları ilkeleri ile ilgili olarak ise; kirleten öder ilkesi, ihtiyat ilkesi, önleme ilkesi, işbirliği ve eşgüdüm ilkesi, katılım ilkesi ve entegrasyon ilkesi şeklinde sıralanarak açıklamalarda bulunulacaktır. Çevre kirliliği meydana gelmeden önce önlem alabilmek, çevre kirliliğini telafi edecek önlemler alabilmek ve çevreyi korumaya yönelik olarak birçok çevresel çözüm uygulama araçları çevre politikaları ile uygulanabilmektedir. Son olarak, çevre politikalarının
170
Budak, a.g.e., s. 31 171
Ayşegül Mutlu, “Küresel Kamusal Mallar Bağlamında Sağlık Hizmetleri ve Çevre Kirlenmesi: Üretim, Finansman ve Yönetim Sorunları”, Maliye Dergisi, Sayı 150, Ankara 2006, s. 63
uygulama araçlarını, ekonomik ve mali araçlar ile hukuki araçlar şeklinde iki gruba ayrılan yaklaşım şeklinde incelenecektir.