“A história da questão do alojamento é a história da sua crise” Ferreira, A. F. (1988) Como tem sido reiterado por inúmeros autores (Ferreira, A.; Baptista, L.;Gros, M.; Ávila, R.) as Políticas de Habitação em Portugal caracterizam-se por uma série de bloqueamentos estruturais.
O primeiro e certamente o mais grave consiste na inexistência de uma política de habitação propriamente dita, isto é, a falta de planeamento e medidas, muitas das vezes, desconexas. Outro factor prejudicial tem sido o “peso” da propriedade fundiária, que resulta na crónica escassez de bons terrenos, ou seja, bem localizados e com boas infra-estruturas e a preços acessíveis. Tem-se assistido, realmente, ao elevado peso dos “lobbies” fundiários, sector com elevada especulação, o que não favorece o desenvolvimento desta área das políticas públicas em condições ideais.
Assim, as Políticas de Habitação em Portugal têm-se caracterizado por um modelo de promoção desajustado. Um modelo que assenta nos grandes promotores e grandes empreendimentos e que não contempla nem valoriza o potencial de milhares de pequenas e médias empresas. Para além do modelo de promoção, também o sistema de financiamento se pode caracterizar como desadequado, devido à exagerada dependência do Orçamento de Estado e do crédito bancário, ao exagerado financiamento à aquisição de habitação própria e, segundo Ferreira (1988) ao esbanjamento dos recursos públicos.
Outro factor de bloqueamento das políticas de habitação tem sido a permanente debilidade tecnológica e organizativa da construção civil, com elevada dispersão das empresas, estruturas das empresas mal dimensionadas, de natureza acentuadamente familiar e artesanal, por uma incipiente organização empresarial e tecnológica, pela
62 acentuada “promiscuidade” entre as empresas de construção e os promotores (daí a intensa especulação imobiliária) e pela falta de preparação técnica e cultural dos empresários.
Outro dos problemas recorrentes prende-se com as dificuldades burocráticas associadas à aplicação dos programas. Com efeito, nos anos 1990, Luís Baptista diz que na habitação social, as “rotinas burocratizadas parecem ter substituído o espírito que dá sentido à iniciativa pública”(Baptista, 2001, p. 76).
Segundo Rita Cachado Ávila (2013), outro problema que se coloca tem a ver com as designações utilizadas nos programas, nomeadamente a designação de “bairro social”, que imediatamente confere uma conotação social negativa aos beneficiários dessas políticas.
Face ao exposto acima, verificou-se uma extrema ineficácia do Estado em promover habitação suficiente e condigna a todos os habitantes, nomeadamente àqueles que começam a migrar em massa para as cidades, especialmente a partir da década de 60 do século XX.
Assim, houve, a partir dos anos 60, a necessidade de integrar a dimensão da inserção social como objectivo primeiro das políticas sociais.
Inserção social pode ser definida como um “duplo movimento que leva, por um lado, as pessoas, famílias e grupos em situação de exclusão social e de pobreza a iniciar processos que lhes permitam o acesso aos direitos de cidadania e de participação social e, por outro, lado, as instituições a oferecerem a essas pessoas, famílias e grupos reais oportunidades de iniciar esses processos, disponibilizando-lhes os meios, dando-lhes apoio” (Capucha, 1998).
Veremos, abaixo, que factores levaram a esta necessidade de inclusão social, nomeadamente através da edificação de um programa de políticas públicas de habitação.
Políticas de Habitação em Portugal: evolução
Relativamente às políticas de habitação verificamos que se passou, progressivamente, de uma ideologia de construção pública de habitação económica que era arrendada às categorias sociais mais vulneráveis, para uma predominância de apoios
63 à aquisição de casa própria; de um papel predominante do Estado Central passou-se a delegar muitas das competências deste a Cooperativas, às Autarquias Locais, assim como a Entidades Privadas, passando o Estado fundamentalmente a um papel de regulador das práticas.
Até meados dos anos 60 era o imobilismo que caracterizava a sociedade portuguesa. As carências habitacionais eram mais qualitativas e não quantitativas: más condições habitabilidade, fogos de baixo padrão, falta de infra-estruturas e de equipamentos e acentuada degradação do edificado.
Apenas a partir da década de 40 se começam a delinear algumas medidas, tais como a Política fundiária de Duarte Pacheco (1938/43), o Congelamento das rendas em 1943 e a promoção de bairros de renda limitada e de renda económica nas cidades de Lisboa e Porto.
Entre 1965 e 1974 começa a estabelecer-se, embora lentamente, uma política de habitação do Estado.
Porquê neste período?
Uma série de factores condicionaram esta mudança. Em primeiro lugar, a crise habitacional em Portugal acentua-se a partir de inícios dos anos 60. Por outro lado, os sectores tecnocráticos e modernizantes do regime passam a exigir cada vez mais um papel significativo do Estado no controlo dos solos, da urbanização e na promoção directa de habitação.
Outro factor determinante foi a Legislação sobre os solos, nomeadamente a legislação sobre planeamento urbano e de repressão da construção clandestina e, fundamentalmente, a criação do FFH (Fundo de Fomento da Habitação) e de outros institutos menos importantes. Com este nasceram os Planos de Fomento que seriam concretizados, contudo, apenas em 1974.
Com o êxodo rural acentuado, verificou-se o crescimento da especulação fundiária e imobiliária, assim como os loteamentos ilegais nas periferias urbanas.
Assistíamos, assim ao nascimento de um mercado habitacional dual: por um lado o sector legal – privado e especulativo – que produzia para uma elite, inacessível a 70% da população e, por outro, o sector clandestino para os que não conseguiam entrar no primeiro.
64 Antes de 1974 a participação do Estado na construção de habitação era muito reduzida. Deste modo, na década de 60 as carências que se revelavam a nível da habitação eram sobretudo quantitativas, como vimos: grandes contingentes populacionais – em especial aqueles que chegavam às Áreas Metropolitanas – e, em especial, os grupos sociais mais desfavorecidos que não tinham capacidade financeira para aceder às habitações do mercado imobiliário privado, não tinham soluções para a habitação. Além dessa questão a falta de equipamentos e de infra-estruturas atingia proporções muito elevadas. Com o objectivo de atenuar algumas destas carências o Estado Novo vai criar alguns Programas destinados à construção de habitação económica, como é o caso do Programa “Casas Económicas” em Lisboa (1933) e dos “Bairros Camarários” do Porto, assim como para públicos-alvo específicos: “casas para famílias pobres”, “casas para pescadores”, “casas para funcionários públicos” – todos eles na década de 30. Desta forma se inicia a política social do Estado Novo em matéria de habitação (Gros, 1994) sendo que uma década depois, a partir de 1943, os dirigentes do Estado Novo vão permitir às Cooperativas, às empresas concessionárias de serviços públicos e às empresas privadas a construção de casas económicas para os seus funcionários. Estas medidas inserem-se, contudo, na ideologia do Estado Novo, isto é, com estas políticas o Estado pretendia a manutenção das instituições familiares e da ordem social existente. Segundo Ferreira, a política habitacional neste período visou sobretudo “objectivos políticos e ideológicos (normalização social e familiar, afirmação da capacidade realizadora do regime e do seu providencialismo social)” (Ferreira, 1988: 56).
Os anos 60, como vimos anteriormente, vieram agravar sobremaneira as carências habitacionais já existentes nas grandes cidades o que, face à ineficiência das políticas de habitação para colmatar esse problema fez nascer, paralelamente a um sector de habitação legal, maioritariamente privado e especulativo, um sector de construção habitacional clandestino, única solução encontrada por aquelas populações que não tinham acesso ao primeiro. Multiplicaram-se, deste modo, os bairros de barracas e de loteamentos ilegais com péssimas condições de habitação, desprovidos de equipamentos colectivos e infra-estruturas básicas.
Face a este cenário foi criado, em 1969, o Fundo de Fomento da Habitação (FFH), cuja importância já foi sublinhada para a política habitacional do Estado. Este instituto
65 nasce com o objectivo de promover a construção de habitação social de forma a resolver os problemas habitacionais das classes mais desfavorecidas e que não beneficiam de outro tipo de apoios e integrar as políticas de habitação com o planeamento urbano. Estes objectivos estiveram, contudo, longe de serem concretizados até 1974, altura em que efectivamente o FFH começa a ter um papel mais determinante nos dois sectores para que foi criado. Promoveu, com efeito, a produção directa de habitação económica, assim como fomentou diversas modalidades de apoios públicos indirectos a essa construção. A nível da Política Urbanística destacam-se a criação dos Gabinetes de Planeamento Urbanístico, os Grupos de Coordenação das Obras Municipais, os Gabinetes de Apoio Técnico e os Serviços Municipais de Habitação.
A partir de 1974 e até 1976, na primeira fase do novo regime político, observa- se um forte reforço da intervenção directa do Estado na promoção directa de habitação, promoção indirecta e uma série de diferentes apoios: programas de apoio técnico e financeiro aos promotores privados e cooperativos.
Dois factores novos passam a orientar o rumo da política habitacional: a nova classe dirigente integrou os liberais/progressistas do período de Marcelo Caetano e a emergência de um forte movimento reivindicativo da melhoria das condições de alojamento – com a ocupação de casas, organização de Comissões e Associações de Moradores e Cooperativas.
Contudo, continuam a existir dificuldades a afectar a Política Habitacional (umas antigas e outras novas): contradições e conflitualidades na nova classe dirigente “emperram” muitas medidas; a continuada inércia especulativa do sector imobiliário e da construção habitacional, a existência de carências técnicas, humanas e organizativas da Administração Pública e a falta de terrenos disponíveis para construção imediata.
De 1976 a 1980 observa-se um período de neutralização das medidas anteriores e uma progressiva liberalização das políticas habitacional e urbanística. Em 1976 é criado o novo ministério (Ministério da Habitação, Urbanismo e Construção), continuando a fazer-se sentir a presença do lobbie dos promotores imobiliários.
Há uma mudança de paradigma nesta fase, em que se passa da promoção pública à liberalização da produção e do mercado habitacional e em que se cria o sistema de crédito à aquisição de casa própria.
66 Existem causas externas que acentuam esta viragem na política habitacional. “Estrangulamentos de carácter financeiro” e cortes no financiamento do FMI (Ferreira, 1988) vão determinar a suspensão de empreendimentos públicos e cooperativos e os empreendimentos privados passam a ser muito controlados. Assiste-se também, nesta fase, à elevação das taxas de juro.
Entre 1976 e 1980 dá-se, assim, uma mudança gradual a nível das Políticas Públicas de Habitação no sentido de uma progressiva liberalização da política habitacional e urbanística. Neste período as carências habitacionais nas grandes cidades acentuam-se, pelo que de 1978 em diante regista-se um incremento das políticas sociais consagradas à habitação, nomeadamente com os Contratos de Desenvolvimento de Habitação implementados a partir de 1979.
A partir de 1980 inicia-se uma nova época de políticas de habitação no qual vai ser consagrado um papel cada vez maior às Cooperativas de Habitação, à iniciativa privada e aos poderes locais – as Autarquias. O Estado vai passando, assim, progressivamente, de um Estado Executante a um Estado Coordenador e Gestor das políticas de habitação.
Em 1985 consolida-se uma época de quebra da intervenção directa do Estado, o que em grande medida se materializa com o fim do FFH em 1982. Vêm suceder a esta estrutura o Instituto Nacional de Habitação (INH) e o Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado (IGAPHE), o primeiro criado em 1984 e o segundo em 1987. O INH tinha como principal objectivo o apoio à construção de habitações económicas, mediante a concessão de crédito às Cooperativas e Autarquias, enquanto ao IGAPHE competia as funções de gestão e conservação do património habitacional.
De 1981 a 1986 observa-se a total liberalização do sector, com a suspensão ou redução do apoio aos programas de iniciativa pública e cooperativa; a desarticulação da administração habitacional (FFH extinto em 1982 e a sucessão de institutos após a extinção deste); a alteração do regime de arrendamento urbano; o reforço do crédito a habitação; a promoção de habitação de renda económica passa para as Autarquias (sem condições financeiras, técnicas ou institucionais); a administração habitacional torna-se uma espécie de manta de retalhos e muitos departamentos e chefias têm poucas funções a serem efectivamente desempenhadas.
67 Estas alterações vão trazer importantes consequências: a forte redução da promoção habitacional, o crescimento do crédito habitação (em várias modalidades) e a imposição de uma política que ajuda, cada vez mais, os estratos médios e elevados da população.
O final dos anos 80 vem reforçar esta tendência de afastamento do Estado da promoção directa da habitação e reforçar o seu papel de monotorizador de algumas políticas de habitação de alcance reduzido, limitadas nos objectivos e na sua consecução. Entre estas destacam-se a auto-construção, em que se aproveitavam terrenos municipais, os técnicos ofereciam os projectos-tipo e os materiais e as pessoas construíam as suas próprias casas. Também se destacou a política do auto-acabamento, em que a construção da estrutura das casas era efectuada pelas autarquias e os moradores faziam os acabamentos.
A partir de finais da década de 80 as políticas de habitação distanciam-se ainda mais da sua concepção inicial, de construção de habitação para alojar as camadas populacionais mais desfavorecidas. A noção de “direito à habitação” vai perdendo progressivamente a sua força. Cada vez mais o apoio das entidades públicas à habitação consiste em facilitar o acesso ao crédito para aquisição de casa própria, em particular com a medida do Crédito Bonificado.
Na decorrência desta mudança de paradigma nas políticas públicas, observa-se, nos anos 90, a progressiva descentralização e liberalização das políticas de habitação, com o estabelecimento de cada vez mais parcerias com o sector cooperativo e privado, pela transferência de cada vez mais funções para as autarquias e pela inclusão das Instituições Particulares de Solidariedade Social nesta dinâmica. Neste sentido as políticas implementadas a partir dos anos 90 são cada vez mais direccionadas a populações e espaços específicos, não se fazendo já uma política global de planeamento habitacional integrado com a política urbanística. Um exemplo destas novas políticas direccionadas é o Programa Especial de Realojamento (PER), estabelecido em 1993 e apenas nas duas áreas metropolitanas para resolver os graves problemas ainda nestas existentes de carências habitacionais e, em particular, destinado a erradicar as barracas e a realojar as famílias que aí habitavam. No mesmo sentido instaurou-se o Programa de Habitações Económicas também nas duas áreas metropolitanas, com o objectivo de construção de habitações a baixo custo para as famílias que não conseguem adquirir
68 casa no mercado imobiliário provado. Com a finalidade de atingir o fim da erradicação das barracas e realojamento o PER é, em 1995 alargado às IPSS e pessoas colectivas que prosseguem fins assistenciais.
Assim, como vimos, a partir de finais dos anos 80 o Estado passa de “construtor de habitação” para as funções de gestão da construção por parte de outras entidades e preocupa-se, agora, cada vez mais, com a recuperação e reabilitação do património edificado. Esta preocupação vai-se concretizar numa série de programas como o RECRIA - Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados - que visa a execução de obras de conservação para a recuperação de fogos e imóveis em estado de degradação, o RECRIPH - Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal - destinado à recuperação e reabilitação de prédios urbanos, o REHABITA - Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas - destinado à recuperação habitacional e reconversão urbanística das áreas urbanas antigas, entre outros. Outra política que ganha cada vez maior espaço na política habitacional são os Contratos de Desenvolvimento de Habitação que envolvem múltiplos actores – o Estado (através do Instituto Nacional de Habitação), autarquias locais, instituições bancárias, associações e empresas públicas, cooperativas e privadas.
Em forma de conclusão, e de acordo com autores dedicados intensivamente ao estudo destas questões, podemos afirmar que as políticas de habitação em Portugal e o planeamento urbanístico nunca foi planeado e efectuado de forma consequente e coerente consistindo, muitas vezes, na sucessão de programas públicos desconexos entre si, implementados consoante as conjunturas e os financiamentos disponíveis e nunca pensados de forma metódica e estrutural.
A década de 90 traz a continuação desta tendência. Decresce muito a habitação social e a produção habitacional passa a ser maioritariamente de realojamento. Este tipo de habitação falha, contudo, no seu propósito (Vilaça, 2001), sendo vendidas a qualquer pessoa e famílias.
O Século XXI trouxe a expansão do sistema de crédito à aquisição de habitação; uma forte especulação fundiária e imobiliária (problema que, como vimos, vem acompanhando as políticas da habitação desde que estas existem); a quase inexistência de habitação a custos controlados, os projectos de reabilitação urbana e, sinal mais
69 preocupante, uma indefinição de políticas e de estruturas institucionais no sector da habitação.
Actualmente, a nível institucional, e depois da extinção do IGAPHE e do INH é criado, em 2007, o Instituto da Habitação e da Reabilitação Urbana (IHRU), com competências de gestão e regulação da política da habitação e reabilitação urbana e já muito longe das funções de execução que tinha o seu “mais velho antepassado”, o Fundo de Fomento à Habitação. A tendência que já se vinha acentuando desde os anos 80 predomina hoje com o IHRU, ou seja, as políticas são cada vez mais dirigidas a grupos- alvo muito específicos. Para o objecto de estudo que aqui queremos desenvolver importa considerar uma das medidas centrais organizadas por este organismo, a Iniciativa “Bairros Críticos”. Esta visa, seguindo a tendência apontada, populações e espaços muito específicos, definindo como seu objectivo a integração socioeconómica e urbanística de territórios críticos pela integração de projectos em várias áreas e pela participação de múltiplos actores – 8 ministérios envolvidos e outras entidades governamentais e não-governamentais nacionais, regionais e locais, num total de mais de 90 entidades. Desenvolvendo-se em vários bairros considerados “problemáticos” e que fazem parte dos subúrbios de Lisboa e Porto esta iniciativa actua essencialmente na área de legalização, requalificação e reabilitação de edifícios e equipamentos, assim como desenvolve projectos na área da saúde, família, educação e cultura.
Para finalizar esta questão das políticas de habitação e planeamento urbanístico importa ainda realçar que novas necessidades se apresentam neste panorama sendo que, como referimos acima, muitas das “velhas dificuldades” nunca chegaram a ser ultrapassadas. Como é referido no próprio Diagnóstico e Proposta para uma Estratégia de Habitação 2008/2013 encomendado pelo IHRU a investigadores do CET/ISCTE, existe em Portugal insuficiência de dados que permitam analisar convenientemente as situações. Por outro lado, estando as nossas sociedades contemporaneamente em profundas transformações, particularmente na redefinição em curso mas ainda não explicitada do papel do Estado na sociedade, torna-se, também, importante pensar como se devem redefinir as tradicionais políticas económicas, sociais, etc., entre as quais as políticas urbanas e do alojamento, que não podem ser menosprezadas. Assim, pensamos, neste contexto de mudança e de necessidade de re-equacionar o carácter e a extensão da intervenção estatal, assim como do papel que deve ser atribuído aos
70 outros sectores da sociedade, parece-nos que auscultar aqueles que de mais perto lidam com os terrenos, isto é, a nível dos técnicos que neles trabalham e, mais ainda, dos beneficiários ou potenciais beneficiários destas políticas. É esse o trabalho que nos propomos aqui iniciar.
De seguida vamos apresentar o terreno que constituiu o nosso objecto de estudo – o Plano Integrado de Almada, com maior incidência no seu bairro mais antigo, o Bairro Amarelo. Vamos caracterizar o espaço a nível socio-económico e fazer uma incursão pela sua história, desde a sua criação às várias fases que o caracterizaram, nomeadamente as políticas que ao espaço foram sendo aplicadas.
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3. DO PLANO INTEGRADO DE ALMADA AO PLANO DE URBANIZAÇÃO DE ALMADA