O panorama internacional constitui exemplo basilar da preocupação com a garantia do direito à moradia, valendo ressaltar, de início, sua contemplação expressa no artigo XXV da Declaração Universal de Direitos Humanos – DUDH (ONU, 1948), que assim preceitua:
Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade.
Da exegese do dispositivo, fácil é perceber que a leitura do direito à moradia se encontra umbilicalmente ligada à garantia dos demais direitos sociais necessários ao pleno desenvolvimento da pessoa humana, devendo-se ressaltar que o aludido nível de vida
suficiente pressupõe, a par da concessão de um lar, a efetivação de condições suficientes em termos de saúde e bem-estar, razão pela qual as políticas públicas habitacionais devem possuir um caráter transversal, de modo a contemplar as necessidades correlacionadas ao déficit de moradia. De mais a mais, veja-se a garantia do direito à moradia na previsão do art. 5º, alínea e, item 3, da Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial (ONU, 1965), peremptório em asseverar:
De conformidade com as obrigações fundamentais enunciadas no artigo 2, os Estados Partes comprometem-se a proibir e a eliminar a discriminação racial em todas suas formas e a garantir o direito de cada um à igualdade perante a lei sem distinção de raça, de cor ou de origem nacional ou étnica, principalmente no gozo dos seguintes direitos:
(...)
e) direitos econômicos, sociais e culturais, principalmente: (...)
III) direito à alojamento;
A preocupação com a efetivação do direito à moradia também ocupou a pauta da Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos – Habitat I, realizada em Vancouver em junho de 1976, da qual resultou a Declaração de Vancouver sobre Assentamentos Humanos. A par das disposições internacionais descritas, cabe anotar que o direito à moradia também tem assento expresso no artigo 8º da Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, adotada pela Resolução nº. 41/128 (ONU, 1986):
Os Estados devem tomar, em nível nacional, todas as medidas necessárias para a realização do direito ao desenvolvimento, e devem assegurar, inter alia, igualdade de oportunidade para todos no acesso aos recursos básicos, educação, serviços de saúde, alimentação, habitação, emprego e distribuição equitativa da renda.
Na mesma linha de argumentação encontra-se o artigo 11 do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1976):
Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a nível de vida adequado para si próprio e sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria contínua de suas condições de vida. Os Estados Partes tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial da cooperação internacional fundada no livre consentimento.
Como não poderia deixar de ser, ao reconhecer o papel do Poder Público na superação do déficit habitacional, decorrente em especial da ausência de planejamento quanto ao crescimento urbano, observa Patrícia Marques Gazola (2008) que, em 1996, na Conferência de Istambul, se destacou a importância das providências estatais no sentido de controlar o crescimento das cidades, em ordem a garantir a todos o acesso à moradia digna.
Dada a importância desse evento internacional, é preciso reconhecer que os governos têm a obrigação de viabilizar o acesso à moradia digna e a realização de melhorias habitacionais. É preciso ainda melhorar as condições de vida e de trabalho de forma equitativa e sustentável, de modo a que todos tenham habitação salubre, segura, acessível e disponível, que possua serviços, instalações e comodidades básicos e que ninguém seja discriminado no direito à moradia e à segurança jurídica da posse (GAZOLA, 2008).
A ratificar o caráter plural do direito à moradia - não a mera construção de conjuntos habitacionais -, vale frisar a necessidade de os Estados garantirem, além de adequada e salubre habitação, os respectivos serviços, instalações e comodidades básicos, para que ninguém seja discriminado no direito à moradia e à segurança jurídica da posse. Adicionalmente, importa sublinhar a tutela do direito à moradia consagrada na Declaração e Programa de Ação de Viena (1993), que propõe expressamente a indivisibilidade dos direitos individuais e sociais, tal como se depreende do quanto disposto no item I.5 deste diploma internacional:
Todos os direitos humanos são universais, indivisíveis interdependentes e inter- relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos de forma global, justa e equitativa, em pé de igualdade e com a mesma ênfase. Embora particularidades nacionais e regionais devam ser levadas em consideração, assim como diversos contextos históricos, culturais e religiosos, é dever dos Estados promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, sejam quais forem seus sistemas políticos, econômicos e culturais.
A corroborar a proteção internacional em torno da efetividade do direito à moradia, insta salientar a previsão contida na Observação Geral nº 3 da ONU, de 1990, segundo a qual constitui dever dos Estados a adoção de medidas tendentes a concretizar paulatinamente as obrigações contempladas naquele pacto internacional. Acrescente-se que as diretrizes fixadas no Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1976) ostentam caráter obrigatório, mercê da necessária vinculação dos instrumentos internacionais em face dos Estados-membros (LIMA JR., 2001).
Não por outra razão a força vinculante imediata dos direitos sociais recebera expressa adesão do publicista Antônio Augusto Cançado Trindade (1997), especialmente no que pertence ao Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1976), para quem, os Estados titularizam:
[...] obrigação de adotar medidas pouco após a entrada em vigor do Pacto (art. 2º (1)); [...] obrigação geral de buscar constantemente a realização dos direitos consagrados, e, em caso de não cumprimento, obrigação de provar que o máximo dos recursos disponíveis foi utilizado; em épocas de crises econômicas graves, de processos de ajuste, de recessão econômica, obrigação de proteger os setores e
membros mais vulneráveis da sociedade por meio de programas específicos de relativamente baixo custo.
A citação acima vem a calhar com a realidade política brasileira, na medida em que se observa ser lugar comum a razão de postergar a efetivação dos direitos sociais com base em alegadas insuficiências orçamentárias. A mesma dificuldade se reproduz no campo do déficit habitacional, panorama no qual ocorre a ausência de políticas públicas efetivas por parte de sucessivos governos, sob a alegação de que existe limitação orçamentária à garantia plena do direito à moradia.
A esse respeito, e para não fechar os olhos à realidade econômica e política brasileira, cabe registrar, tal como sustenta Cançado Trindade (1997), que as épocas de crises econômicas e de ajustes financeiros constituem condicionantes a serem necessariamente observadas no conjunto das políticas habitacionais. Assim, ainda que se esteja em períodos de exceção, impõe-se aos os Estados a “obrigação de proteger os setores e membros mais vulneráveis da sociedade por meio de programas específicos de relativamente baixo custo” (LIMA JR., 2001, p. 99-100).
No campo da efetivação do direito à moradia, Jayme Benvenuto Lima Jr. consigna que a preocupação com a postergação indefinida do cumprimento e efetivação dos direitos humanos, resultante da menção à progressividade no PIDESC, permeou os debates de elaboração desse documento internacional, sendo certo que “a maioria não concordou com essa visão; sendo argumentado que a implementação deveria ser buscada sem delongas, de forma que a completa realização poderia ser alcançada o quanto antes possível” (LIMA JÚNIOR, ibid., p. 102).
A par do caráter geral, obrigatório e vinculante das obrigações resultantes do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1976), deve-se ter sempre em mente que a Observação Geral nº 9, da ONU (1988), propõe a justiciabilidade desses direitos. Na trilha do plano normativo internacional, vale reforçar o aspecto referente à humanização do direito social à moradia, patrocinada, no Brasil, primordialmente pelo Decreto 7.037/2009, que aprovou o Programa Nacional de Direitos Humanos - PNDH-3. Debruçando-se sobre este diploma normativo, mormente no que concerne ao anexo Eixo Orientador II - Desenvolvimento e Direitos Humanos que assevera:
Ressaltamos que a noção de desenvolvimento está sendo amadurecida como parte de um debate em curso na sociedade e no governo, incorporando a relação entre os direitos econômicos, sociais, culturais e ambientais, buscando a garantia do acesso ao trabalho, à saúde, à educação, à alimentação, à vida cultural, à moradia adequada, à previdência, à assistência social e a um meio ambiente sustentável. A inclusão do
tema Desenvolvimento e Direitos Humanos na 11ª Conferência Nacional reforçou as estratégias governamentais em sua proposta de desenvolvimento.
Da exegese do excerto acima reproduzido, afigura-se evidente a unidade conceitual que deve nortear as ideias de desenvolvimento econômico e desenvolvimento social, em ordem a pluralizar a noção própria do termo desenvolvimento, a ser necessariamente entendido como fenômeno plural, abrangente do desenvolvimento econômico, social, cultural, ambiental, étnico e outros. Afastando a (equivocada) concepção do desenvolvimento como processo meramente econômico, Maria Luiza Pereira de Alencar Mayer Feitosa propõe a superação da concepção oriunda do ideário liberal, limitada aos aspectos meramente econômicos do crescimento, e a consequente concepção do desenvolvimento como fenômeno necessariamente plural, a abranger os aspectos sociais, culturais e ambientais (CULLETON et all, 2011, p. 41).
Em contexto multifacetado, o direito à moradia não constitui outra coisa senão a efetivação da noção de desenvolvimento perpassada transversalmente pelos direitos econômicos e sociais. Assim, ainda no âmbito do PNDH-3, cabe sublinhar o que restou assentado no anexo Eixo orientador III, Objetivo Estratégico III - Garantia do acesso à terra e à moradia para a população de baixa renda e grupos sociais vulnerados:
[…] g) Garantir que nos programas habitacionais do governo sejam priorizadas as populações de baixa renda, a população em situação de rua e grupos sociais em situação de vulnerabilidade no espaço urbano e rural, considerando os princípios da moradia digna, do desenho universal e os critérios de acessibilidade nos projetos.
Ressalte-se, pois, que o direito à moradia consubstancia típico direito humano a ser tutelado pelo Estado brasileiro nas diversas esferas de atuação do poder, seja contemplando-o no plano normativo interno, seja fazendo-o atuar nos âmbitos executivo e jurisdicional, circunstância a evidenciar a fundamentalidade da atuação estatal no enfrentamento da problemática habitacional acima delineada, tal como abordado no primeiro capítulo da presente dissertação. No entanto, a despeito da importância do reconhecimento internacional do direito à moradia, observa-se que a realidade interna do Brasil se encontra dissociada do referido bloco normativo, razão pela qual assiste-se diariamente a manchetes sociais deploráveis que evidenciam fenômenos como a favelização, os cortiços irregulares, as moradias informais e, no estrato mais baixo de desenvolvimento humano, os moradores de rua. No mesmo esteio adverte Delina Santos Azevedo (2013) que, a despeito da previsão internacional dos direitos sociais, as famílias permanecem sem acesso à moradia, ocupando
áreas de preservação ambiental, bem como áreas desprovidas de saneamento básico e infraestrutura.
No tocante ao direito à moradia como direito humano, no âmbito do cenário brasileiro, sintetiza Sérgio Iglesias Nunes de Souza (2008) que a proteção deste direito exige a produção legislativa complementar aos atos normativos internacionais, garantindo-se a sua concretização em favor do estrato populacional de classe baixa, em conformidade com o nível de vida preconizado pelos organismos internacionais.
À vista do que restou articulado, observa-se que a eficácia e efetividade dos direitos sociais em geral, e do direito à moradia em particular, constitui preocupação não apenas da estrutura normativa interna dos países – aspecto normativo-constitucional –, senão que permeia os constantes debates internacionais que gravitam em torno do tema, dada a sua relevância e fundamentalidade para o incremento da qualidade de vida daqueles que ocupam os estratos inferiores dos indicadores de desenvolvimento humano. A esse propósito, vale destacar, com arrimo no Relatório produzido em uma missão conjunta que reuniu a Relatoria Nacional e a Relatoria Especial da ONU, a partir de dados colhidos em missões, visitas e audiências públicas, feitas em diferentes regiões do país, durante duas semanas, nos meses de maio e junho de 2004 (SAULE JÚNIOR; CARDOSO, 2005), que a moradia adequada constitui direito humano essencial para cidades mais justas.
Em conformidade com o mencionado Relatório, a extensão do conceito de direito à moradia compreende: a) a segurança jurídica da posse, que trata, em síntese, da garantia estabelecida contra despejos e deslocamentos forçados e outros tipos de ameaças à posse3; b) a disponibilidade de serviços e infraestrutura, que exige para a moradia digna o imprescindível acesso à agua potável, energia, saneamento básico, tratamento de resíduos, transporte e iluminação pública - equacionando o déficit habitacional qualitativo; c) o custo acessível da moradia, que assegura a aquisição de moradia mediante gastos proporcionais à renda4; d) a acessibilidade, por meio da qual as políticas visarão à garantia de moradia digna para todos; e) a localização, devendo a moradia estar inserida na cidade, com acesso adequado às opções de emprego, transporte público, serviços de saúde, escolas, cultura e lazer. Referidos itens mostram que o direito à moradia constitui, conforme já se afirmou, processo multifacetado.
3
O ordenamento jurídico pátrio possui institutos preordenados à segurança jurídica da posse, a exemplo da concessão de uso especial para fins de moradia.
4
Trata-se de adequar a necessidade de moradia à capacidade de pagamento da população que ocupa o estrato inferior em termos de distribuição de renda.
É possível asseverar que a moradia digna consubstancia processo plúrimo para além da mera construção de conjuntos habitacionais, circunstância a evidenciar o equívoco de diversas políticas habitacionais brasileiras que se preocuparam apenas com o aspecto quantitativo do problema habitacional. Trata-se de uma questão de inclusão social, na qual a moradia não pode ser analisada de forma unívoca, mas atrelada à garantia de emprego, alimentação, segurança, transporte, circulação, dentre outros fatores sociais. Cabe ratificar, pois, que a concretização do direito à moradia constitui obrigação inarredável a ser imediatamente cumprida pelos Estados, dentro da sua disponibilidade política, social e econômica, sem que possa invocar, a pretexto de descumprimento do aludido dever, discursos retóricos de programaticidade das respectivas normas veiculadoras.