İskandinav Ülkelerinde Aile Yardımları Uygulamaları

Antes de adentrar na análise do sistema brasileiro, breves anotações se fazem necessárias acerca dos principais fatos ocorridos mundo afora e que de alguma forma influenciaram o modelo aqui concebido.

A definição de um marco temporal inicial da Seguridade Social não é possível, dada a existência de normas esparsas dispondo sobre a proteção social desde a Antiguidade, embora sem os contornos suficientes a caracterizar o sistema de seguridade social, fato apenas ocorrido em 1942, com a implantação do Plano Beveridge, na Inglaterra.67

O regramento anterior mesclava categorias da previdência e da assistência, ora atribuindo à Igreja, ora ao Estado, ora aos empregadores, a obrigação de prestar o socorro. Cite-se, a propósito, a assistência aos pobres na Idade Média (estabelecida por Carlos Magno), as cooperativas criadas por Robert Owen, o Poor Law Act (1601), a criação da Cooperativa dos Probos Pioneiros de Rochdale em 1844, o nascimento da Caixa Econômica (em Hamburgo/Alemanha no ano de 1778, na Inglaterra e nos Estados Unidos em 1816), o estabelecimento do projeto de “seguro operário” de Bismarck (1869) que ocasionou a instituição do seguro-doença-maternidade (1883), do seguro de acidentes do trabalho (1884), do seguro invalidez-velhice (1889) e finalmente do Regulamento de Seguro do Reich (1911).

Após a Primeira Grande Guerra, verificou-se a expansão do seguro social obrigatório por todo o mundo, exceto nos Estados Unidos.

O êxito verificado no âmbito da Previdência não ocorreu no campo da Assistência, o grande desafio ainda a vencer.

Neste contexto foi firmada a Carta do Atlântico pelo Presidente dos Estados Unidos (Franklin Roosevelt) e pelo Primeiro-Ministro da Inglaterra (Winston Churchill), estabelecendo – entre outros – o compromisso de buscar a segurança social e a garantia de os homens viverem “livres do medo e da necessidade”.68

de forma incontestável sua condição de autênticos direitos fundamentais, já que nas Cartas anteriores os direitos sociais se encontravam positivados no capítulo da ordem econômica e social, sendo-lhes, ao menos em princípio e ressalvadas algumas exceções, reconhecido caráter meramente programático, enquadrando-se na categoria das normas de eficácia limitada.”

67 _{Confira-se, sobre o tema, a obra de Marcus Orione Gonçalves Correia e Érica Paula Barcha Correia}

(Curso de Direito da Seguridade Social. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 1-11).

Willian Beveridge foi escolhido pelo governo para formular o plano de reconstrução social inglesa. Ele o fez e estabeleceu cinco “gigantes na estrada da reconstrução”: necessidade, doença, ignorância, carência (desamparo) e desemprego. As metas seriam alcançadas mediante a cooperação entre o Estado e o indivíduo, nos seguintes termos:

O Estado proveria a seguridade social, mediante a contribuição dos indivíduos, que acobertaria a eles e a sua família. Para acabar com as necessidades da população, era preciso findar com a visão vitoriana de caridade, passando a existir uma atuação mais efetiva e consistente do Estado. Para isso, seis princípios foram implantados: benefícios adequados; benefícios cujos valores fossem divididos de forma justa; contribuições em quotas justas; unificação da responsabilidade administrativa; acobertamento das necessidades básicas da população; classificação das necessidades.69

A aplicação do Plano Beveridge encontrou fortes resistências do Partido Conservador e até do próprio Churchill, que o havia encomendado.

Foi então substituído por medidas tímidas e finalmente aplicado pelo Governo Trabalhista que assumiu o poder no período de 1944 a 1949, uma grande incoerência:

Percebe-se que, a despeito de talhado por um liberal para liberais, o Plano acabou por ser utilizado por socialistas rumo ao socialismo. Na origem, portanto, a Previdência Social se adequava perfeitamente ao Estado Socialista, sendo que o Welfare State se apoderou da ideia, adaptando-se às suas necessidades.70

No Brasil, sua primeira Constituição (1824) apenas determinava a garantia dos socorros públicos, sem qualquer outra especificação (artigo 179, XXXVI), regra que tem sido interpretada pela doutrina pátria como o dever do Imperador de prestar assistência social, pouco se sabendo, no entanto, sobre sua efetividade.

A legislação infraconstitucional, por sua vez, estabeleceu alguns institutos de natureza previdenciária e relativos apenas aos funcionários públicos, como por exemplo a Caixa de Socorros em cada uma das estradas de ferro do Estado (Lei nº 3.397, de 24/11/1888), o Fundo de Pensões do Pessoal das Oficinas da Imprensa Nacional (Decreto nº 10.269, de 20/07/1889) e a aposentadoria para os empregados da Estrada de Ferro do Brasil (Decreto nº 221, de 26/02/1890).71 Afirma Paulo Márcio Cruz que:

69 _{Idem, ibidem, p. 8.}

70 _{Idem, ibidem, p. 10.} 71 _{Idem, ibidem, p. 13.}

A Lei 3.397, de 24.11.1888, determinava a criação de uma caixa de socorros para os trabalhadores das estradas de ferro de propriedade do Estado. Depois, sobrevieram o Decreto 9.212-A, de 26.03.1889, tratando do montepio obrigatório dos empregados dos correios, e o Decreto 10.269, de 20 de julho do mesmo ano, criando o fundo especial de pensões dos trabalhadores das oficinas da Imprensa Régia. Para os servidores públicos, o conjunto dos benefícios era um direito que decorria do exercício da função, enquanto a previdência dos trabalhadores da iniciativa privada será criada exigindo-se o recolhimento de contribuições, como leciona Mozart Victor RUSSOMANO, em seu Curso de Previdência Social, p. 29-30.72

Sob a égide da Constituição de 1891, foi editada a Lei Eloy Chaves (Decreto Legislativo nº 4.682/1923), que estendeu a previdência social urbana aos trabalhadores da iniciativa privada, sendo autorizada a criação de Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs).73 Referido ato normativo é usualmente invocado como o marco inicial da Previdência Social no Brasil.

No entanto, há quem defenda já estar configurada a noção de Previdência em 15/01/1919, quando foi editada a Lei nº 3.724, dispondo sobre o seguro de acidentes do trabalho, a cargo das empresas, que deveriam contratá-lo obrigatoriamente com seguradoras privadas.74

A Constituição de 1934 foi promulgada no Governo de Getúlio Vargas e no contexto mundial do Pós-Guerra e Pós-Crise de 1929.

Os direitos trabalhistas foram expressa e minuciosamente reconhecidos e assegurados no Título relativo à Ordem Econômica e Social. O direito à Previdência, disciplinado na alínea h do § 1º do artigo 121, era umbilicalmente ligado ao direito do Trabalho e de cunho contributivo.

A Constituição de 1934 recebeu forte influência da Constituição de Weimar de 1919 e pela primeira vez na história constitucional brasileira conferiu destaque aos direitos sociais. Também de forma inédita, instituiu a obrigação do Estado de contribuir, ao lado do empregador e do empregado, para a Previdência Social.

72 _{CRUZ, Paulo Márcio. Fundamentos Históricos, Políticos e Jurídicos da Seguridade Social. In ROCHA,}

Daniel Machado; SAVARIS, José Antonio (coords.). Curso de Especialização em Direito Previdenciário

− volume I – Direito Previdenciário Constitucional. 1. ed. (2005), 2. tir. Curitiba: Juruá Editora, 2006. p.

73, nota de rodapé 123.

73 _{É bom destacar que não havia qualquer contribuição estatal em favor das CAPs, mas tão somente por parte}

das empresas, responsáveis pelo recolhimento de suas próprias contribuições, de seus trabalhadores e dos usuários de seus serviços.

74 _{ROCHA, Daniel Machado. O Direito Fundamental à Previdência Social na perspectiva dos princípios}

constitucionais diretivos do sistema previdenciário brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado

O texto constitucional de 1937 tratou dos direitos sociais (trabalhista e previdenciário) no Título relativo à Ordem Econômica, mas pouco representou em termos de avanço.

Já a Constituição de 1946 estabeleceu expressamente que a ordem econômica deveria ser organizada de acordo com princípios da justiça social, conciliando a liberdade de iniciativa com a valorização do trabalho humano (artigo 145), embora tenha mantido os direitos sociais no Título da Ordem Econômica.

Durante sua vigência, foi editada a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS – Lei nº 3.807/60), que unificou a legislação esparsa até então existente. Também foi criado o FUNRURAL − Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural (Lei 4.214/63), possibilitando a concessão de benefícios previdenciários aos trabalhadores rurais e o INPS − Instituto Nacional de Previdência Social (Decreto-Lei nº 72/66).

Por fim, na Constituição promulgada no período da ditadura militar (Constituição de 1967 e Emenda Constitucional nº 01/1969), os direitos trabalhistas sofreram fortes restrições, ao passo que o direito à Previdência Social foi estendido a categorias de beneficiários até então não contempladas (empregados domésticos, trabalhadores rurais e autônomos).

Leis infraconstitucionais, especialmente as Leis Complementares ns. 11/71 e 16/73, em complemento à legislação já existente (FUNRURAL – Lei 4.214/63), asseguraram aos trabalhadores rurais direitos a benefícios previdenciários.

Em 01/09/1977 foi criado o SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social,

com o escopo de integrar todas as atribuições ligadas à previdência urbana e rural, tanto a dos servidores públicos federais quanto os das empresas privadas, composto de sete órgãos: INPS, IAPAS, INAMPS, LBA, FUNABEM, DATAPREV e CEME. Cada organismo deveria desempenhar suas funções específicas, independentemente da qualidade profissional dos beneficiários. Concomitantemente ao surgimento do SINPAS, promoveu-se a extinção do FUNRURAL, do SASSE e do IPASE.75

Em linhas gerais, a história da previdência social brasileira pode ser sintetizada nas seguintes observações:

A previdência dos trabalhadores brasileiros, criada na década de 20 do século passado, sob inspiração do modelo elaborado na Alemanha por Otto Von Bismark, em um primeiro momento, protegia os empregados por categoria

75 _{Idem, ibidem, p. 70.}

profissional, sob o argumento de que, estando as instituições securitárias mais próximas dos empregadores, haveria uma relação mais direta entre eles e os segurados. Além disso, as regras de custeio eram variáveis de acordo com a capacidade de pagamento do trabalhador. A partir da década de 60, há uma virada na estrutura do sistema, que passa a seguir uma concepção de previdência idealizada pelo economista inglês William Beveridge. Este novo modelo fica então fundado no princípio da universalidade, com atendimento de toda a população, na uniformidade de tratamento, mediante a padronização do plano para todos os trabalhadores, com limites mínimo e máximo de proteção, e na administração unificada do seguro. É o regime geral estabelecido até hoje. O sistema dos servidores públicos nasceu com a proteção assistemática e gratuita de determinadas categorias funcionais pela legislação do Império. Durante a República, o sistema previdenciário próprio foi aprimorado, mas manteve, em linha geral, o financiamento exclusivo do seguro pelo estado, sem participação do servidor. Somente com a entrada em vigor da EC 3/93, houve previsão constitucional de cobrança de contribuição dos funcionários para o custeio do regime.76