Duguit210 iniciou o pensamento relativo à função social, afirmando que “a propriedade não é um direito, é uma função social”, o que remete ao seguinte entendimento: o proprietário de certa riqueza tem uma função social a desempenhar, justamente pelo fato de possuir essa riqueza. Enquanto ele desempenhar essa função, o seu direito de proprietário será protegido. De forma contrária, caso o proprietário se omita à função social, o Estado tem legitimidade para intervir diretamente, obrigando-o a desempenhar suas funções sociais ou tomar-lhe o direito de propriedade.
Seguindo tal raciocínio, as Constituições211 de diversos países fizeram integrar dentre seus princípios a função social da propriedade. Como observa Fábio Konder Comparato212, “o direito contemporâneo passou a reconhecer, excepcionalmente, uma função social da propriedade, isto é, a existência de deveres positivos do proprietário de certos bens em relação a outros sujeitos determinados, ou perante a comunidade social como um todo”.
Corrobora José Afonso da Silva213, segundo o qual “foi sendo superado pela evolução, desde a aplicação da teoria do abuso do direito, do sistema de limitações negativas e depois também de imposições positivas, deveres e ônus, até chegar-
210 apud Regis Fernandes de Oliveira, “Propriedade: Função Social e Tributação”, p. 269.
211 Fernando Alves Correa (“O Plano urbanístico e o princípio da igualdade”, ed. Almedina, 2001, p. 315-318)
analisa esse raciocínio ao redor do mundo. A Constituição Mexicana de 1917 estabeleceu que “a nação terá, a todo tempo, o direito de impor à propriedade privada, as determinações ditadas pelo interesse público”. A Constituição de Weimar, de1919, dispôs que “a propriedade obriga. Deve, ademais, servir ao bem comum” (art. 153). A Constituição Alemã dispõe: “a propriedade obriga. O seu uso deve servir ao mesmo o bem comum” (art. 14, nº 2). A Constituição Espanhola estabelece que “a função social destes direitos – o direito à propriedade privada e o direito à herança – delimita o seu conteúdo nos termos da lei” (art. 33, nº 2). O art. 42 da Constituição Italiana estabelece: “A propriedade é reconhecida e garantida pela lei, a qual determina os modos de aquisição, de gozo e as limitações impostas com o fim de assegurar a sua função social e de torná-la acessível a todos”. A Constituição Portuguesa não contém a função social como um limite imanente, mas é considerada limitação implícita. Por isso, percebe a função social como “princípio constitucional ordenador da propriedade privada, que vincula imediatamente o legislador”.
212 “A Afirmação Histórica dos Direitos Humanos”, p. 321. 213 “Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 275.
se à concepção de propriedade como função social”. É por esse motivo que, entre os princípios que norteiam a ordem econômica, está a propriedade privada, reiterada como direito individual ligado à função social, com a finalidade de assegurar a todos uma
existência digna, conforme os ditames da justiça social.
Regis Fernandes de Oliveira214 explica que “a vinculação da propriedade ao sentido da justiça social significa que não pode servir apenas de usufruto ao seu proprietário, mas funcionalmente atender à sociedade. Em vez de apenas bem explorado pelo proprietário, passa a ter uma função social, isto é, destina-se a alguma coisa, tem alguma finalidade na ordem comunitária”.
Nesse sentido também caminhou a jurisprudência215, decidindo que “o direito privado de propriedade, seguindo-se a dogmática tradicional, à luz da Constituição Federal, dentro das modernas relações jurídicas, políticas, sociais e econômicas, com as limitações de uso e de gozo, deve ser reconhecido com sujeição à disciplina e exigência à sua função social”.
O caráter social da tributação em relação ao direito de propriedade está ligado, principalmente, à preservação de tal direito e à melhor ou mais racional distribuição do produto econômico, atendendo, com isso, às finalidades econômicas e sociais do Estado, consagradas constitucionalmente, com o fim de desenvolver uma economia sustentável no País.
Como bem conclui Regis Fernandes de Oliveira216:
“Há uma lógica que une a propriedade e sua função social com os mecanismos tributários. A função social significa o potencial de utilidade que a propriedade cede à sociedade. O direito sobre ela gera obrigações. Estas defluem de que o direito não pode ter lado negativo de degenerescências, de conflito com a comunidade, de desrespeito às normas urbanísticas, de agressão ao meio ambiente, etc. A propriedade, para persistir deu caráter de utilidade, deve respeitar os direitos dos
214 Op. cit. p. 273.
215 Superior Tribunal de Justiça, Mandado de Segurança 1.856-2/DF, relator ministro Milton Luiz Pereira,
publicado no Diário da Justiça em 23.08.1993.
outros. A subutilização, a não utilização ou a não construção podem ocasionar males aos demais. A nocividade do uso deve ser repelida”. O objetivo fundamental do Estado brasileiro é construir uma sociedade livre, justa e solidária, para garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza e a marginalização, reduzindo, assim, as desigualdades sociais e promovendo o bem de todos. Deve ainda cuidar da soberania, da cidadania, da dignidade da pessoa humana, dos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, tal como consagrado no art. 3º da Constituição Federal. É imprescindível, pois, que haja recursos suficientes para o cumprimento de todas essas finalidades estatais.
Para tanto, o Estado possui duas formas para compor sua receita217. A
receita originária, também conhecida como não-tributária, diz respeito à renda gerada pelo próprio setor público, ou seja, pelo patrimônio do próprio Estado; a receita derivada, ou tributária, é composta de uma parcela do patrimônio de particulares, que, por força de lei, são arrecadadas como tributos. A primeira, no entanto, é de menor peso no critério arrecadatório, enquanto as segundas abastecem os cofres públicos, propiciando estrutura para que os entes federados possam cumprir suas finalidades.
Sendo assim, a tributação é o verdadeiro meio pelo qual as pessoas políticas compõem o erário público para a realização das medidas políticas, sociais e econômicas, assegurando o custeio das atividades exercidas pelo Estado. Garcia de Enterria218 já entendia o aspecto social da tributação, afirmando que, com o pagamento do
tributo e participação na receita estatal, o povo deixa de ser mero destinatário da norma para ser centro de sua origem.
Atualmente, já se considera que o tributo não tem apenas o objetivo de abastecer os cofres públicos, mas está estritamente vinculado às finalidades do Estado, seja no atendimento de educação e saúde, seja nas demais funções sociais estancadas no sistema. Por isso mesmo, a competência tributária tem limites retratados nos princípios constitucionais, que serão estudados minuciosamente em capítulo próprio.
217
“Receita pública é a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo.” (Aliomar Baleeiro, “Uma Introdução à Ciência das Finanças”, p. 116).
A receita pública pode, ainda, ser classificada como extraordinária e
ordinária. Os tributos considerados inconstantes, de caráter esporádico, decretados em época de guerra, por exemplo, formam a receita extraordinária – empréstimos compulsórios219, por exemplo. Por outro lado, a receita ordinária serve-se de fontes permanentes e regulares.
São várias as espécies tributárias previstas na Constituição Federal, relacionadas no capítulo do Sistema Tributário Nacional, a seguir destacadas:
“ Art. 145 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
I - impostos; II - taxas (...);
III - contribuição de melhoria (...).”
“Art. 148 - A União, mediante lei complementar, poderá instituir
empréstimos compulsórios: (...).”
“Art. 149 - Compete exclusivamente à União instituir contribuições
sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas (...).” (destacamos)
A tributação é, assim, fonte de receita, permanente ou esporádica do erário público, mediante a arrecadação das importâncias devidas a título de tributos, em suas diversas espécies, como forma de manutenção do Estado e de seu sistema de serviços públicos.
A tributação é também instrumento do Estado na política desenvolvimentista, que se presta a estimular determinados segmentos econômicos, auxiliando o desenvolvimento regional, protegendo a economia nacional, o mercado de câmbio, regulando a entrada e saída de divisas, além de atuar como fator de distribuição de renda no objetivo de alcançar a tão almejada justiça social.
219 O artigo 148 confere competência constitucional para a União Federal instituir empréstimos compulsórios,
determinando que: “Art. 148 - A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, b. Parágrafo único - A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição.”