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3.2. Kenar Temizleme Teknikleri
3.2.2. İpleri Dokuma İçinde Yok Ederek
governável.
Conforme apontado anteriormente, a legislação eleitoral e o sistema presidencialista de governo se combinariam de forma perniciosa no sistema político brasileiro resultando em baixa eficácia decisória. Daí a centralidade desses dois elementos no debate institucional que se seguiu ao longo, e mesmo depois, da Assembléia Constituinte, culminando no Plebiscito de 1993 sobre a forma e o sistema de governo.
Grosso modo, o desenho institucional que combina representação
proporcional com lista aberta e sistema presidencialista de governo resulta, de um lado, naquilo que Mainwaring (1991) chama, de maneira totalmente improcedente e inadequada, de “partidos ônibus”, vale dizer, caracterizando-os como partidos indisciplinados. De outro lado, dado que no presidencialismo a sobrevivência e a origem dos poderes são independentes, não haveria incentivos para que os partidos ou mesmo os parlamentares apoiassem o Executivo (apenas, e em certas circunstâncias, o partido do próprio presidente o apoiaria mediante outros elementos como a popularidade e o tempo de mandato já decorrido). Este contexto resultaria de um lado num poder legislativo com objetivos paroquiais a procura de insumos eleitorais para seus distritos, e de outro, num Executivo fragilizado que não consegue impor sua agenda face um legislativo hostil (SHUGART e CAREY, 1992).
Contudo, o presidencialismo de coalizão brasileiro repousa, desde 1988, sobre bases institucionais que garantem seu funcionamento a despeito da manutenção, em relação ao período de 1946-64, do sistema presidencialista e da representação proporcional com lista aberta e o conseqüente multipartidarismo. A atual (pós 1988) estrutura institucional do presidencialismo de coalizão brasileiro apresenta dois elementos distintivos em relação ao período democrático anterior: manutenção dos extensivos poderes legislativos do presidente e centralização, no âmbito do Congresso Nacional, dos poderes legislativos em duas instituições: a Mesa Diretora e o Colégio de Líderes (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 19-20).
Indicando que, segundo o diagnóstico da ingovernabilidade as relações Executivo-Legislativo são dependentes “exclusivamente” do sistema partidário e, portanto, das regras eleitorais, Figueiredo e Limongi (1999) argumentam que as análises correntes “param às portas da primeira sessão legislativa”, ou seja, não atentam para os marcos institucionais que orientam os procedimentos legislativos no interior do próprio lócus no qual se faz a legislação. Assim, o processo decisório, ao ser analisado, deve levar em conta os poderes legislativos do presidente bem como os marcos institucionais que regulam os trabalhos legislativos, elementos que frutificam na disciplina partidária. Assim, o poder de agenda do Executivo é processado por uma estrutura legislativa centralizada nos líderes partidários os quais, por intermediarem as relações entre as bancadas e o governo, constituem-se como vetores de referência para os votos dos parlamentares. De tal sorte a que “a unidade de referência a estruturar os trabalhos legislativos são os partidos e não os parlamentares” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 20).
A cisão com a abordagem anterior é clara e sintetiza-se na seguinte passagem:
As instituições que regulam o processo decisório no Legislativo são ignoradas. Os poderes legislativos do presidente não são considerados e, da mesma forma, a estruturação dos trabalhos legislativos é deixada de lado. Para a literatura corrente, as relações Executivo-Legislativo dependerão sempre e exclusivamente do sistema partidário e das regras
que regulam a competição eleitoral (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999,
p. 19-20).
Abre-se, portanto, uma dicotomia clara no que diz respeito ao comportamento dos legisladores em relação à agenda do Executivo uma vez que as variáveis eleitorais que levam ao comportamento individualizado dos legisladores não se sustentam como elementos a determinar o comportamento do legislador no quadro institucional da arena legislativa (SANTOS, 2003). De fato: “[...] a legislação partidária pode alimentar estratégias individualistas e antipartidárias. Essas estratégias, no entanto, não encontram solo fértil para desenvolver-se no Congresso Nacional” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 31).
Os poderes legislativos do presidente36, em parte mantidos pela
Constituição de 1988 em relação às constituições militares se reproduzem nos poderes de agenda do presidente: “a capacidade de determinar não só que propostas serão consideradas pelo Congresso, mas também quando o serão” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 23). Trata-se de se “controlar” a pauta e o momento de apreciação dessa pauta pelo poder Legislativo. Mais do que separação de poderes e disputa entre ambos, os poderes de agenda possibilitam, mas não garantem, a convergência e a cooperação entre os poderes.
Os presidentes brasileiros detêm o poder exclusivo de iniciar legislação sobre determinadas questões: orçamento, organização administrativa do Estado, tributos entre outros. O poder mostra-se aqui da seguinte maneira: veta-se ao legislativo a possibilidade de realizar suas preferências sobre determinadas matérias na medida em que o Executivo não inicia sua tramitação legislativa. Nesse caso, se o Executivo preferir a situação corrente à situação criada pelas emendas parlamentares ao projeto de lei, este não será encaminhado e manter-se-á o status
quo. Ou seja, institui-se, por meio das regras que definem o processo decisório no
interior do legislativo, “uma agenda imposta” (SANTOS, 2003, p. 83).
A influência dos presidentes brasileiros sobre o tempo de tramitação de suas peças legislativas é regulada e prevista pelo segundo parágrafo do Artigo 64 da Constituição Federal que faculta ao chefe do Executivo requerer Urgência Constitucional para a apreciação do referido projeto de lei no prazo de 45 dias, inviabilizando a ocorrência de vetos por parte de minorias (BRASIL, 1988).
Por fim, a arena legislativa deve responder à edição de Medidas Provisórias (MP) em prazo constitucional definido. Porém mais relevante do que o prazo para a apreciação da MP é a mudança na estrutura das preferências dos legisladores causada pela sua edição: não há como voltar ao ponto inicial, ou seja,
36 Shugart and Carey (1992) apresentam uma hierarquia de presidentes segundo seus poderes
constitucionais relativos à arena legislativa e perfilam a Constituição Brasileira de 1988 como a segunda a auferir maiores poderes legislativos ao presidente dentre 43 analisadas. Mainwaring and Shugart (1997) incluem, como elemento definidor das capacidades de sucesso legislativo dos presidentes, alem dos padrões institucionais da arena eleitoral, como citado no item 3.3 e no capítulo 2 (Item 2.3), também os poderes constitucionais detidos pelo presidente. Assim, o sucesso legislativo do presidente decorreria das diferentes proporções entre seus partisan e constitutional powers.
antes da edição da MP. Cabe aos legisladores duas opções mediante a mudança unilateral do status quo promovida pelo Executivo quando da edição da MP: ou opta- se pela situação legal criada pela MP e ela é elevada ao ordenamento jurídico, ou ela é descartada pelos legisladores com ônus de se regulamentar as circunstâncias jurídicas criadas ao longo da vigência da MP. Novamente, não há, no espectro de opções dos legisladores simplesmente descartar ou arquivar a MP e com isso voltar à ordem jurídica precedente à sua edição pelo Executivo.
A concentração dos “direitos parlamentares” no âmbito do Congresso, em especial, da Câmara dos Deputados, constitui outro elemento central na estruturação institucional do presidencialismo de coalizão brasileiro. É esta concentração de poderes legislativos no interior das casas legislativas que garante a disciplina partidária requerida para se estruturar coalizões partidárias eficazes e, portanto, para se viabilizar a estabilidade e a governabilidade.
O padrão de organização dos trabalhos legislativos no Congresso Brasileiro caracteriza-se pela distribuição dos direitos legislativos37 em termos das bancadas de cada partido: trata-se de um princípio partidário. Os líderes partidários, eleitos pelos seus pares no interior de cada partido, são formalmente os representantes dos parlamentares filiados àquele partido. A assinatura de um líder partidário em um requerimento de pedido de urgência, por exemplo, é ponderada pelo tamanho da bancada do partido que ele representa. Os líderes partidários, reunidos no Colégio de Líderes38, organizam, em conjunto com a Mesa da Câmara,
a pauta de trabalhos diária. Este poder de deliberação sobre os temas e o tempo de tramitação desses temas, uma vez mais, é ponderado pelo tamanho das bancadas de cada partido.
A proposição de emendas a projetos de lei (ordinária, complementar, MP´s, etc.), por exemplo, só é possível se o parlamentar arrecadar assinaturas que representem 20% do Plenário ou que tenha a assinatura de líder partidário que traduza esta proporção. Assim, “Os parlamentares são chamados a votar e a pouco
37 Por direitos legislativos se entende direitos de iniciar proposições, direito ao uso da palavra, definir
a pauta dos trabalhos, o método de votação da matéria, o prazo no qual ela transcorrerá etc.
38 O Colégio de Líderes é previsto no Art. 20 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados: “Art.
20. Os Líderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos Parlamentares e do Governo constituem o Colégio de Líderes” (BRASIL, 1989, p. 42).
mais do que isso em matérias previamente discutidas e negociadas pelos líderes” (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 29).
Assim, para o parlamentar individualizado a melhor estratégia de ação em relação ao apoio ou não às propostas encaminhadas pelo Executivo é justamente coordenar sua ação junto aos demais parlamentares do seu partido já que sua influência individual sobre o processo legislativo é reduzida na mesma medida em que é amplificada e decisiva a ação do líder representativo da bancada partidária. A solução da coordenação da ação coletiva no que tange ao apoio ou não ao Executivo passa pelo partido sendo mediada também pela patronagem e pela eficácia das políticas públicas apoiadas pelo partido (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1995, 1999 e 2000; PEREIRA e MULLER, 2003 e SANTOS, 2003).
A figura caricata do “partido ônibus” se desvanece ao se verificar os índices de Rice calculados por Figueiredo e Limongi (1999, p. 81-84 e p.112) e por Nicolau (2000). Ambos os trabalhos utilizam uma amostra de votações nominais específica e cuidadosamente construída39 para apontar, elevadas taxas de coesão partidária seja entre 1989-94 seja no primeiro mandato de FHC (1995-98). De fato, os valores para o índice de Rice40 bem como para o índice de fidelidade ao líder partidário41, mostram-se elevados, ou, ao menos mais robustos do que se poderia crer levando-se em conta as influências da conexão eleitoral sobre o comportamento dos legisladores (Tabela 3.3). Ademais, os valores permitem a previsibilidade das votações na Câmara a partir do conhecimento do encaminhamento (quando ocorre) do líder partidário.
39
Exclui-se do total de votações nominais as votações onde pelo menos 90% dos presentes votaram de forma igual bem como os líderes dos sete grandes partidos encaminharam voto de maneira igual (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 95 e NICOLAU, 2000). Inclui-se na amostra votações nominais sobre temas “não programáticos” ou de natureza procedimental (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 95). Nicolau (2000) opta por excluir tais matérias. Excluíram-se também as votações onde não havia quorum regimental e que, portanto não ocorreram. Parte dessas, contudo, foram repetidas posteriormente e incluídas na amostra.
40
Índice de Rice: calculado pela diferença entre o percentual de votos minoritários e de votos majoritários. O valor do índice vai de zero a 100. Um valor de 75% indicará que 85% dos votos foram, por exemplo, pelo “sim” e outros 10% foram pelo “não”. Um valor de 50% indicaria que metade da bancada votou “sim” e outra metade votou “não”.
41
Índice de fidelidade à posição do líder partidário: dado pela razão entre o total de deputados que votaram de acordo com a indicação do líder e o total de deputados presentes na votação ou pelo total de deputados da bancada.
Tabela 3.3 – Coesão partidária. Câmara dos Deputados. (índice de fidelidade à posição do líder partidário) 1989-94 e 1995-98.
NICOLAU (2000) 1989-94 1985- Mar/90 Mar/90- Out/92 Out/92- Dez/94 Jan/95- Dez/98 Jan/95-Dez/98 PT 95,9 98,8 96,7 97,8 97,1 98,7 PDT 81,6 93,5 92,9 91,0 91,5 92,1 PFL 78,4 88,2 90,3 87,4 95,1 93,4 PDS/PPR/PPB 75,7 85,2 90,9 87,4 84,3 83,1 PMDB 73,7 83,7 87,5 91,2 82,3 80,1 PSDB 73,0 86,8 88,3 87,0 92,9 91,6 PTB 70,7 79,5 84,6 83,9 89,7 88,3 FIGUEIREDO e LIMONGI (1999, p. 81-84 e 112)
Fonte: Elaborado a partir de FIGUEIREDO E LIMONGI (1999, p. 81-84 e 112) e NICOLAU (2000).
Porém, não apenas os elementos institucionais localizados na concentração de poderes legislativos no Colégio de Líderes. Traços de natureza substantiva também emergem quando se constata a ocorrência de padrões programáticos no comportamento dos partidos nas votações nominais permitindo sua distribuição no espectro ideológico. As proporções de convergência de encaminhamentos dados pelos líderes partidários são maiores entre, por exemplo, o PPR e o PFL do que entre este último e o PT (Tabela 3.5).
As convergências entre os encaminhamentos dos líderes partidários traduzem posicionamentos programáticos que viabilizam a estruturação por parte dos presidentes, de coalizões partidárias coesas, disciplinadas e programaticamente alinhadas com a agenda do Executivo (Tabela 3.4). De fato, como apontado acima, a formação do governo passa pela alocação de ministérios para os partidos constantes da coalizão de apoio ao Executivo (ABRANCHES, 2003; AMORIM NETO, 1994 e 2002; FIGUEIREDO e LIMONGI, 1995 e 1999; SANTOS, 2003). Esta estratégia de patronagem quando utilizada com a concentração dos poderes de agenda no posto presidencial redunda em elevadas taxas de sucesso na aprovação peças legislativas encaminhadas pelo Executivo ao Legislativo. Este sucesso, que para o total dos encaminhamentos feitos pelo Executivo fica ao redor de 78% para o período 1989-98, repousa na coalizão partidária comandada pelo Presidente. Os
deputados são fieis ao encaminhamento do líder do partido (em média 77,5% dos deputados seguiu a indicação do líder partidário dentre todos os partidos de cada coalizão ao longo do período 1989-98) o qual, em mais de nove em dez votações onde o líder do governo pronunciou seu encaminhamento, seguiu, também ele fielmente, a posição do governo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1999, p. 102).
Para o período do primeiro mandato de FHC, Nicolau (2000) selecionou 147 votações nominais nas quais pôde se identificar o encaminhamento do líder do governo. Deste total, o Executivo logrou nada menos do que 132 vitórias (89% do total) com taxas de disciplina dos deputados da coalizão em 77% para os deputados do PFL e PSDB, 70% para os deputados do PTB e 67% na bancada do PMDB.
Tabela 3.4 - Proporção de encaminhamentos semelhantes entre os líderes partidários segundo partidos. (média 1989-99)*.
PT PDT PSDB PMDB PTB PFL PDT 81,3 PSDB 22,7 23,5 PMDB 16,0 20,4 82,2 PTB 10,2 14,3 75,9 78,5 PFL 7,6 11,9 78,1 82,2 84,3 PPB 8,5 14,0 72,0 76,1 78,8 82,3
Fonte: Elaborados a partir de FIGUEIREDO e LIMONGI (1999, p. 77-78). (*): Universo de 675 votações nominais ocorridas entre 1989 e 1999.
As relações Executivo-Legislativo, portanto, mostram-se mediadas pelos líderes partidários e, dessa forma, estruturadas em termos partidários e programáticos. Um cenário distante das relações entre a Presidência e a base de apoio ad hoc característica do período 1946-64 (SANTOS, 2003). Configuram-se, então, as bases institucionais que permitem a governabilidade sob o presidencialismo de coalizão42. A concentração de poderes legislativos na
42 Lamounier (2005, p. 241-246) aponta para o estreitamento do conceito de governabilidade tomado
apenas como produção legislativa encampada pelo executivo naquilo que ele traduz como “perspectiva executivista”. Argumenta, não sem razão, que os fluxos de produção legislativa devem ser também compreendidos como governados por fatores exógenos à agenda do executivo, como por
estruturação dos processos legislativos neutraliza os supostos efeitos centrífugos do multipartidarismo.
De fato, a despeito do elevado número de partidos efetivos, derivado também das regras de proporcionalidade com lista aberta no processo eleitoral, Santos (2003) aponta que a personificação dos votos, oriunda dessa mesma estrutura eleitoral, não se traduz necessariamente em conexão eleitoral uma vez que: (i) pouquíssimos deputados federais são eleitos com seus próprios votos e, portanto; (ii) a transferência de votos é fundamental para a obtenção de uma cadeira por um deputado e; (iii) esta transferência de votos não se dá apenas em termos do mesmo partido, mas em havendo coligações, também entre partidos.
Diante desse quadro, dada a opacidade de sua base eleitoral, expressa na relevância da transferência de votos no sucesso eleitoral, a agenda presidencial emerge como referência para o posicionamento do deputado. O posicionamento diante da agenda presidencial definirá a leitura esperada do eleitorado sobre o desempenho do parlamentar. Isto implica que a relação entre o parlamentar e sua dispersa base eleitoral depende das condições de definição de agenda por parte do presidente. Em lugar do paroquialismo nos posicionamentos do legislativo impõe-se a temática nacional encampada pelo Executivo. Apenas mediante a definição dessa temática e, portanto apenas a partir dos poderes de agenda do presidente, podem os deputados alocar-se no desconhecido e opaco espectro das preferências dos eleitores (SANTOS, 2003).
O paroquialismo, a visão dos elementos constituintes da agenda nacional que se estreitaria na apreensão de tais temas pelos interesses locais dos parlamentares ainda assim teria espaço nas dinâmicas entre o Executivo e o Legislativo. Afinal, partidos fortes no âmbito parlamentar contrastar-se-iam à partidos fracos nos processos legislativos. Um dos vínculos centrais a estruturar essa dinâmica seria a peça orçamentária. Num primeiro momento, apoios dos deputados às propostas do Executivo encaminhadas à Câmara devem resultar em maior probabilidade de
exemplo, a produção legislativa do governo FHC que seria em algum grau resultante do “encadeamento virtualmente imperativo da estabilização” (p. 243).
execução, por parte do Executivo, das emendas ao orçamento feitas por esses mesmos deputados (PEREIRA e MUELLER, 2003).
Num segundo momento, a aprovação e execução das emendas feitas pelos deputados à peça orçamentária, as quais se traduziriam em bens e serviços entregues pelos deputados à “sua principal base eleitoral” (PEREIRA e MUELLER, 2003, p. 752) repercutiria no sentido de amplificação das probabilidades de reeleição. Tais reflexões encaminham uma possível convergência entre ambos os diagnósticos sobre o desempenho do sistema político brasileiro. Ou seja, de um lado, a esfera eleitoral de fato institui estímulos ao comportamento localista e fragmentário do deputado. De outro, na esfera legislativa, a centralização dos procedimentos legislativos, o controle da agenda pelo Executivo e pela Mesa Diretora e, fundamentalmente, a alocação no Executivo do monopólio de recursos necessários para a elevação das chances de reeleição do deputados, instituem a possibilidade de comportamentos pessoais e individualistas na esfera eleitoral e comportamentos partidários e programáticos na esfera legislativa (PEREIRA e MUELLER, 2003).
É possível levantar certas algumas qualificações aos resultados alcançados pelos exercícios estatísticos dos autores. Em primeiro lugar, deve-se retomar a viabilidade de se especificar “os municípios onde obtiveram maior número de votos na eleição anterior” (p. 742). Como apontado anteriormente, dados para a eleição de 1994 apontam que cerca de 96% dos deputados eleitos nos colégios eleitorais da região sudeste o foram com votações pessoais inferiores ao cociente eleitoral (SANTOS, 2003, p.40).
Em segundo lugar, resta avaliar se os desembolsos efetivos associados à execução da emenda orçamentária por parte do Executivo representam parcela relevante dos fluxos de despesas da prefeitura municipal em investimentos43. Os autores dão como líquido e certo que qualquer desembolso eleva em 26% a probabilidade de reeleição do deputado sem atentarem para tal proporção.
43 “Despesas orçamentárias com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de
imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente” (BRASIL, 2008).
Esta observação leva a terceira objeção aos elementos estruturados no texto de Pereira e Mueller (2003): o coeficiente - positivo e significativo do ponto de vista estatístico - que relaciona a execução de emendas ao orçamento com a reeleição só pode ser apontado como elemento determinante da reeleição se for mostrado que os concorrentes à reeleição que foram derrotados não viram suas emendas ao orçamento executadas. Sem esse controle, os resultados se fragilizam e, a rigor, não distinguem o sucesso na arena eleitoral entre dois deputados a partir da entrega de bens e serviços aos redutos eleitorais. Ou seja, o universo de analise deveria incluir também os deputados não reeleitos.