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Mas de que forma se encaixaria este sistema “caracterizado pela instabilidade, de alto risco” no debate descrito no capítulo antecedente? As suspeitas sobre a viabilidade dos regimes democráticos em sistemas presidenciais transbordaram para o Brasil e uma corrente de cientistas políticos acabou por construir uma interpretação do presidencialismo brasileiro cujos diagnósticos convergem para os vaticínios originalmente enumerados por Linz (1991). Formou-se uma frente favorável a “opção parlamentarista” Dessa forma, o desempenho legislativo do presidente no presidencialismo de coalizão brasileiro sofreria de recorrentes insucessos.

A partir dessas caracterizações desdobram-se, basicamente, duas interpretações sobre o funcionamento do presidencialismo brasileiro. Conforme mapeia Palermo (2000) a base analítica do debate está no presidencialismo, no sistema eleitoral/partidário e no federalismo30. Sobre este consenso elementar dois critérios se levantam para a análise do presidencialismo brasileiro: concentração ou dispersão do poder e capacidade ou incapacidade de governar.

Um primeiro enfoque articula a dispersão do poder e a ingovernabilidade. Nesse caso, haveria forças centrífugas no sistema político brasileiro que o caracterizaria, nos moldes de Lipjhart (2003), como uma democracia consociativa. Assim, Lamounier (1992: p. 26) argumenta que o “sistema político brasileiro tornou- se exacerbadamente consociativo” não havendo “contrapesos adequados, dentro do mecanismo democrático, para a fragmentação e os bloqueios daí decorrentes”. De

30 _{Palermo (2000) identifica, na verdade, quatro vertentes analíticas a partir da combinação dos}

binômios poder decisório disperso ou concentrado x governabilidade ou ingovernabilidade. A nosso ver, contudo, o debate sobre o sistema político brasileiro pode ser articulado em apenas dois segmentos: poder concentrado e governabilidade e poder disperso e ingovernabilidade. Isso porque a categorização de Palermo resulta frágil quando articula os binômios poder concentrado e ingovernabilidade, padrão muito próximo do binômio poder disperso e ingovernabilidade na medida em que a diferenciação entre um e outro reside numa suposta vingança dos atores excluídos do processo decisório. O outro binômio frágil articula o poder decisório disperso e a governabilidade. Neste padrão, a diferença relativa a interpretação do sistema político governável com poder concentrado resulta da suposição de que a governabilidade está lastreada na capacidade de negociação entre os atores. Contudo, os autores que defendem a estabilidade e governabilidade do sistema político brasileiro não descartam a necessidade de negociação entre os atores, notadamente entre o colégio de líderes e o presidente de um lado e o colégio de líderes e os legisladores de outro.

tal sorte que os marcos institucionais da Constituição de 1988 redundariam numa “poliarquia perversa, com uma multiplicidade de pólos que se anulam mutuamente, ou aumentam de forma exagerada os custos das decisões” (LAMOUNIER, 1992: p. 28). Esta “poliarquia perversa” traduzir-se-ia, como realização de um processo institucional orientado, desde os anos 1930, para a formação de uma democracia consociativa.

A eficácia decisória que, na estrutura do sistema político do presidencialismo de coalizão, repousaria na presidência plebiscitária, contudo, não poderia ser efetivada em virtude da própria instabilidade da presidência. Escrevendo em 1992, Lamounier (1992) atenta para o fato de que apenas dois presidentes popularmente eleitos concluíram seus mandatos (Dutra e Juscelino Kubitschek). Tal circunstância remete à dúvida sobre o real e eficaz empuxo plebiscitário que a presidência deteria e que, portanto, poderia destravar ou reduzir os elevados custos das decisões.

Um dos elementos fundamentais da natureza consociativa do sistema político brasileiro é o sistema eleitoral e o decorrente sistema partidário. Do ponto de vista do sistema eleitoral, focando apenas as regras para o preenchimento das cadeiras da Câmara dos Deputados, o sistema político brasileiro adota o regime de representação proporcional com lista aberta. Isso equivale a dizer que as regras eleitorais permitem ampla representatividade das clivagens sociais, culturais e regionais naquele que é, por definição, o lócus do sistema político no qual se expressam as particularidades e o atomismo (SHUGART e CAREY, 1992).

Contudo, no caso brasileiro, e em especial do ponto de vista do desempenho legislativo do presidente, o preenchimento dos assentos da Câmara caracteriza-se pela distorção do princípio de isonomia do direito de voto na medida em que os distritos eleitorais, ou seja, os estados da federação têm um mínimo de oito e um máximo de 70 deputados, levando Mainwarig (1991: p. 36) a conclamar que “O sistema de representação proporcional do Brasil é provavelmente o mais desproporcional do mundo”.

A adoção da lista aberta, presente, segundo Mainwaring (1991), apenas no Brasil e na Finlândia, acrescida de elementos da legislação partidária, quase que anulariam o controle do partido sobre o representante, exponencializando a individualização do mandato na medida em que o preenchimento das cadeiras se dá na ordem decrescente da votação de cada candidato. Além disso, as figuras do candidato nato31, o elevado número de candidatos que podem ser lançados pelos partidos para as cadeiras da Câmara Federal e das Assembléias dos estados32 e a migração partidária, enfim, todos esses elementos imprimem contornos de individualização do mandato a expensas do controle partidário sobre o político. Acrescente-se a fragilidade de compromissos programáticos dos políticos com os partidos e, no cômputo geral, a legislação eleitoral e partidária resulta no fato de que “Os políticos percebem os partidos como veículos para se elegerem, mas em geral não têm com eles vínculos profundos” (MAINWARING, 1991: p. 39-40).

As conseqüências de tais elementos sobre a arena legislativa, (para além da arena eleitoral na qual se verificam a competição intrapartidária mais acirrada do que a competição interpartidária e estímulos à corrupção no financiamento de campanhas) enfim, na arena legislativa o que poderia se esperar seria o comportamento atomizado do legislador fora do controle do partido. Esta situação decorreria dos incentivos institucionais da arena eleitoral que formatariam a percepção de que o mandato do deputado é recompensa do seu esforço individual. Assim as regras eleitorais avançam sobre a arena legislativa na medida em que a disciplina partidária é comprometida por três elementos institucionais das regras eleitorais:

The extent to which members of a given party’s congressional delegation vote as a bloc or, on the other hand, vote independently of another, can be expected to be strongly related to three basic features of the rules under which they become candidates and are elected. These features are: control of candidates selection, control of the order in which members are elected from a party list, and pooling of votes among a party’s candidates. All strongly affect the degree of influence leaders have over the rank-and-file

members (SHUGART e MAINWARING, 1997, p. 421).

31 _{Não mais presente na legislação eleitoral.}

32 _{Ou seja, se o estado de São Paulo conta com 70 cadeiras na Câmara dos Deputados, cada partido}

pode lançar até 1,5 vez esse número, vale dizer, até 105 candidatos de qualquer partido podem ser lançados na corrida eleitoral.

Dessa forma, a combinação de sistema multipartidário com partidos indisciplinados e pouco coesos além do robusto federalismo levariam o presidencialismo brasileiro a uma dinâmica centrífuga em termos do exercício do poder mesmo levando-se em conta os elevados poderes legislativos da presidência. Assim, a combinação de fracos poderes partidários com elevados poderes legislativos do presidente seria, juntamente com outros elementos, os fatores explicativos da impossibilidade de se instituir a estabilização monetária bem como a reforma do setor público no Brasil entre 1985 e 1994 (MAINWARING, 1997; MAINWARING e SCULLY, 1995).

O elevado número efetivo de partidos, juntamente com uma alegada baixa disciplina e coesão dos partidos33, levariam os presidentes brasileiros ao uso de patronagem e a emissão de medidas provisória uma vez que a probabilidade de partidos presidenciais majoritários na Câmara dos Deputados se reduz na medida em que se eleva o número efetivo de partidos (Figura 3.3) (MAINWARING, 1993, 1997). O uso de patronagem decorrente das dificuldades impostas pelo sistema partidário representa uma incongruência do ponto de vista das políticas econômicas necessárias para assegurar a estabilização monetária e o ajuste fiscal:

The widespread use of patronage to maintain a legislative base undermined economic policy coherence. For example, the political costs of elimination costly subsidies probed too high, so the president failed to do so. Rather than collecting massive state debts owed the federal government, Sarney decided, despite the huge cost of doing so, to roll them over to curry favor

with the state governors (MAINWARING, 1997, p.93).

33 _{O autor reconhece as evidências de coesão e disciplina partidária apresentadas por Figueiredo e}

Limnogi (1999), mas, ainda assim afirma: “This shows higher discipline than one would expect on the basis of some portraits of Brazilian parties, but lower discipline than exists in most democracies” (MAINWARING, 1997, p. 80). O autor, contudo, não mostra os níveis de disciplina e coesão em outras democracias embora seu capítulo esteja em livro organizado por ele e por Shugart sobre as democracias latino-americanas, portanto, sobre presidencialismo.

y = -13,362Ln(x) + 44,394 R2 _{= 0,2988} 5,0 7,0 9,0 11,0 13,0 15,0 17,0 19,0 21,0 6,0 6,5 7,0 7,5 8,0 8,5 9,0 9,5 10,0 N. Efetivo de partidos P a rti d o do P re si de n te (% d a s ca d ei ra s)

FIGURA 3.3. Número efetivo de partidos e participação do partido presidencial na Câmara dos Deputados (% das cadeiras). 1990, 1994*, Jul./95, Jul./96, Jul./97, Jul./98, 1998*, Jul./99, Jul./00, Ago./01, Jul./02, 2002*, Jul./03, Jul./04, Jul./05 e Jul./06.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de LAMOUNIER (2005), NICOLAU (2000) e BRASIL (1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 e 2006). (*): Dados eleitorais.

Entretanto, dado que a estrutura do sistema partidário brasileiro não mudou após 1995, nem tampouco a alegada indisciplina partidária, nem mesmo os arranjos do pacto federativo foram sensivelmente modificados, como explicar a consecução e manutenção da estabilização monetária a partir de 1994 e a manutenção de superávits primários nas Necessidades de Financiamento do Setor Público consolidado após 1999?

Sentimento e voluntarismo são as respostas providas pelo autor: sentimento de crise e vontade para se tecer um consenso necessário para superá-la (MAINWARING, 1997, p.104). Resta saber se tal sentimento e voluntarismos não estavam presentes em igual medida nas presidências de Sarney, Collor e Franco. De fato, como aponta Ribeiro (2005) a estabilização monetária viabilizou-se graças à

âncora cambial, mesmo na ausência do ajuste fiscal necessário. Ou seja, elementos de natureza macroeconômica convergiram para a realização da estabilidade

Avaliando o papel dos partidos na Câmara dos Deputados, Ames (2003) inicia questionando a suposta dominância legislativa dos presidentes sobre os fluxos de trabalho da Câmara. Argumenta que a utilização dos resultados das votações nominais para se auferir a dominância da presidência sobre o comportamento dos legisladores por meio, principalmente, da ação dos líderes partidários, não representa os custos envolvidos na busca de apoio à agenda presidencial. Adicione- se que as votações nominais representariam “exemplos clássicos de não decisão” (p. 239) além de subestimarem projetos do Executivo que sequer chegariam à Câmara e mesmo dando entrada nesta arena seriam fartamente emendados contrariando, eventual e provavelmente, as preferências do presidente. Para sustentar este ponto, o autor apresenta, com base em relatos de jornais, inúmeras propostas apresentadas pelo Executivo bem como o encaminhamento de tais propostas no âmbito da Câmara (AMES, 2003).

A fraqueza dos presidentes em encaminhar e aprovar suas agendas de políticas públicas residiria desde logo no conceito de “partidos parlamentares condicionais”, segundo o qual a “influência é transmitida de cima para baixo e os líderes assumem responsabilidade quando há consenso na bancada a respeito da política em discussão” (AMES, 2003, p. 356). Este fluxo de influência dos parlamentares individualizados para a liderança do partido torna-se inteligível na medida em que se introduz no argumento a composição institucional do sistema eleitoral acima descrita por Mainwaring (1991).

Apresentando um modelo explicativo do comportamento dos legisladores onde o apoio ou a defecção à agenda do Executivo depende de inúmeras variáveis dentre elas a influência dos líderes partidários sobre o comportamento dos legisladores por meio do respeito ao encaminhamento da liderança segundo votações contestadas ou incontestadas34 etc. as conclusões apresentadas,

34 _{O conceito de votações contestadas ou incontestadas refere-se ao posicionamento dos partidos em}

relação recíproca. Uma votação incontestada implica que a posição, por exemplo, do PDT e do PFL sobre determinada matéria foi a mesma (AMES, 2003, p. 262). O modelo é aplicado em seis partidos (PFL, PTB, PPB, PMDB, PSDB e PDT) para o período 1988-1996.

especialmente no que se refere à força do encaminhamento dos líderes, indicam que “em geral as recomendações dos líderes não influem na cooperação, seja por ameaças de punição, seja por promessas de recompensa” (AMES, 2003, p. 271).

De maneira geral, portanto, o argumento da dispersão de poder que leva à ineficácia do processo decisório e ao quase contínuo fracasso legislativo do presidente pode ser formulado em termos da constituição de uma democracia exageradamente consociativa na qual a legislação eleitoral e partidária imprimem, em especial na arena legislativa, a ocorrência de partidos indisciplinados, pouco coesos, sem caráter programático, tornando incertos os resultados legislativos das propostas encaminhadas pelo Executivo. Tudo isso se torna amplificado pelo multipartidarismo que remete à necessidade de formação de coalizões para se viabilizar o Executivo, as quais, por sua vez, ditam outros constrangimentos ao desempenho legislativo do presidente, em especial no âmbito de um estado cuja organização é federativa (MAINWARING, 1990, 1991, 1993, 1997; MAINWARING e SAMUELS, 2004).

A individualização do mandato que leva a falta de coesão e de disciplina partidária, tornando o resultado legislativo das proposições do Executivo incerto, ganha contornos mais restritivos às preferências legislativas do Executivo no âmbito do ouro traço consociativo do sistema político brasileiro: o pluripartidarismo.

A Tabela 3.2 a seguir indica o número de partidos efetivos35 _{na Câmara}

dos Deputados. Fica flagrante a improvável ocorrência de presidentes majoritários remetendo os presidentes à viabilizar o Executivo por meio de amplas coalizões partidárias a serem em parte traduzidas pelo gabinete ministerial (AMORIM NETO, 1994 e 2002). Embora sem informações de outros regimes democráticos presidencialistas, não parece incabível supor que o número efetivo de partidos no sistema político brasileiro seja um dos mais elevados dentre as democracias contemporâneas.

35 _{Calcula-se o número efetivo de partidos segundo a fórmula}

∑

= 1 ₂

i

p

N onde Pi é a porcentagem

Tabela 3.2 – Número efetivo de partidos – Câmara dos Deputados. 1945-2006.

Período N Período N Período N Período N

1945 2,8 1945 - 1946-47 2,8 1945 - 1947 - 1947 - 1947-51 2,9 1947 - 1950 4,1 1950 - 1951-55 4,1 1950 - 1954 4,6 1954 - 1955-59 4,6 1954 - 1958 4,5 1958 - 1959-63 4,5 1958 - 1962 4,6 1962 - 1963-64 4,5 1962 - 1979 - 1979 2,0 1979 - 1979 - 1980 - 1980 2,9 1980 - 1980 - 1981 - 1981 2,8 1981 - 1981 - 1982 - 1982 2,3 1982 - 1982 - 1983 - 1983 2,8 1983 - 1983 - 1984 - 1984 2,4 1984 - 1984 - 1985 - 1985 3,2 1985 3,2 1985 - 1986 2,8 1986 3,3 1986 3,3 1986 2,9 1987 - 1987 2,9 1987 2,8 1987 - 1988 - 1988 2,9 1988 4,1 1988 - 1989 - 1989 4,4 1989 5,5 1989 - 1990 8,7 1990 6,7 1990 7,1 1990 9,2 1991 - 1991 9,1 1991 8,1 1991 - 1992 - 1992 10,0 1992 9,4 1992 - 1993 - 1993 10,0 1993 8,5 jul/93 - 1994 8,1 1994 7,7 1994 8,2 jul/94 - 1995 - 1995 8,3 1995 8,1 jul/95 7,9 1996 - 1996 7,1 1996 7,1 jul/96 6,8 1997 - 1997 - 1997 6,9 jul/97 6,6 1998 - 1998 - 1998 6,8 jul/98 6,8 1999 - 1999 - 1999 7,1 jul/99 6,5 2000 - 2000 - 2000 - jul/00 6,9 2001 - 2001 - 2001 - ago/01 7,4 2002 - 2002 - 2002 - jul/02 7,6 2003 - 2003 - 2003 - jul/03 8,9 2004 - 2004 - 2004 - jul/04 9,0 2005 - 2005 - 2005 - jul/05 8,8 2006 - 2006 - 2006 - jul/06 9,5 Memo: Eleições 1994* 8,2 Eleições 1998* 7,1 fev/99 7,0 Eleições 2002* 8,5 fev/03 9,0

Calculado pelo autor Nº Efetivo de Partidos(*)

MAINW ARING (1997)

LIMONGI e FIGUEIREDO (1996)

AMORIM NETO (1994; para dados entre 1947- 1964) e AMORIM NETO

(2002; para dados entre 1985-99)

Fonte: Elaborado a partir de AMORIM NETO (1994, p.21 e 2002, p.59), BRASIL (1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 e 2006), LAMOUNIER (2005, p.250), NICOLAU (2000), LIMONGI e

FUGUEIREDO (1996, p. 42) e MAINWARING (1997, p. 74). (*): Calculado a partir dos resultados eleitorais.

A partir da Tabela 3.2, dois pontos podem ser levantados: em primeiro lugar, a necessidade de formação de coalizões de governo por parte dos Chefes do Executivo no âmbito do Congresso (a Tabela 3.2 traz dados apenas para a Câmara dos Deputados). Assim, num contexto de multipartidarismo, a probabilidade de presidentes minoritários é amplificada imprimindo a necessidade de coalizões (Figura 3.3 acima).

Contudo, e em segundo lugar, as coligações eleitorais, caso se concretizassem em coalizões de governo, raramente lograriam obter mais da metade das cadeiras da Câmara dos Deputados (na história política recente do Brasil as duas únicas exceções seriam o governo Kubitschek e o governo Dutra). Dessa forma, se expressa a necessidade de se utilizar a prerrogativa de nomeação do ministério para a formação de base parlamentar de apoio ao Executivo. Segundo Amorim Neto (2002), uma estrita proporcionalidade entre a composição partidária do Gabinete e a composição partidária da coalizão na arena legislativa pode resultar em comportamentos altamente disciplinados dos partidos da coalizão nas votações legislativas encampadas pelo Executivo, fato que torna prescindível ao Executivo contornar a Assembléia por meio da edição de Decretos Lei.

Dessa forma, é possível se esperar a ampliação da composição partidária de apoio ao Executivo na Câmara dos Deputados remetendo aos constrangimentos à ação presidencial apontados por Abranches (2003): caso o presidente se veja associado à coalizão de alto fracionamento ele pode lançar mão das disputas internas da coalizão e ganhar graus de liberdade na implementação de sua agenda legislativa. Contudo, nesse cenário, o presidente se vê “prisioneiro de compromissos múltiplos, partidários e regionais” caso seu partido não detenha maioria parlamentar (ARANCHES, 2003, p. 61).

De outro lado, uma coalizão concentrada garante ao presidente que sua autoridade não será questionada por lideranças partidárias e regionais, mas “o obriga a manter mais estreita sintonia com seu próprio partido” (ARANCHES, 2003, p. 61) o qual pode ser composto de forças heterogêneas, especialmente do ponto de vista regional. Recolocam-se, portanto, os limites para o sucesso do desempenho legislativo do presidente.

3.4. Decretos-Lei, Urgência Constitucional, Exclusividade Legislativa e