İntrameduller Çivileme

Embora haja uma infinidade de elaborações tipológicas de políticas públicas, estamos optando pela tipologia apresentada em Lowi (1966), cujos perfis parecem congregar as classificações empreendidas por outros autores.

Lowi classifica as políticas públicas em distributivas, redistributivas e regulatórias, a cada qual correspondendo a constituição de uma arena política com dinâmica e estilo de interação próprios: na arena distributiva estão em operação inúmeros centros de interesse, em graus diferenciados de organização. Em termos sintéticos, nas políticas distributivas os recursos governamentais são “distribuídos” de forma a atender inúmeros itens de pequeno custo, cada um destes itens independentes entre si. A multiplicidade de interesses e de possibilidades de acesso colaboram, dessa forma, para a redução do conflito entre os participantes, condicionando, por isso, a conformação da estrutura do poder. Valores como “igualdade, consistência, imparcialidade, uniformidade, precedentes” são invocados para sensibilizar os tomadores de decisão. Como não existe uma “base real” para determinar quem deve ser favorecido, os governantes distribuem os recursos de forma a garantir apoio político e amenizar o conflito com grupos políticos fortes o suficiente para apresentar alguma resistência.

A forma típica de relacionamento na arena distributiva prioriza a “não- interferência mútua”, isto é, cada um procura benefícios para si próprio mas não se opõe a favorecimentos ou benefícios buscados por outros. Sobre esse “estilo” de relacionamento, Lowi esclarece:

uma coalizão fundada nessas bases não se molda no conflito, no compromisso e em interesses que se tangenciam. Ao contrário, compõe-se de membros que não têm absolutamente nada em comum. E isso é possível porque aqueles fundos ou dotações altamente desagregáveis, inclusive os associados a finalidades essencialmente eleitoreiras, são

63

recipientes de itens não relacionados. Essa é a forma típica de relacionamento na arena distributiva.(Lowi, 1966:3).

As lideranças que emergem dos relacionamentos estabelecidos na arena distributiva se assemelham a corretores ou intermediários, dentro da lógica de cooptação e não de conflito e compromisso.

Os conflitos, aliás, são mantidos no nível individual e restrito, o que abre espaço para coalizões altamente estáveis mas irrelevantes para os resultados mais amplos da ação do governo.

Algumas políticas públicas não implicam necessariamente custo direto aos governos. São as regulatórias/normativas. Por exemplo, a limitação de publicidade de determinados produtos ou a regulamentação de como devem ser feitas concorrências públicas. No entanto, as conseqüências dessas políticas quase sempre resultam em perdas e ganhos materiais para setores diversos da sociedade. Por envolver confrontação direta entre favorecidos e desfavorecidos, o estilo de interação próprio das arenas regulatórias envolve conflito e/ou a concessão ou compromisso entre interesses que se articulam e que, quase sempre, envolvem determinados setores da economia. Ou seja, mesmo que leis ou regulamentos, produtos de políticas regulatórias, sejam estabelecidos em termos gerais, o impacto das decisões regulatórias incide diretamente sobre os custos e/ou ainda reduz ou expande a capacidade de ação de atores privados. Dessa forma, a principal diferença entre as políticas distributivas e as regulatórias é que estas implicam em escolha direta entre quem será beneficiado e quem será desfavorecido. Outra diferença importante é que, enquanto nas políticas distributivas os interesses dos disputantes não se relacionam, prevalecendo a lógica da “não-interferência recíproca”, a base típica para coalizões nas políticas regulatórias é inteiramente diferente. Tratando-se de políticas normativas, de natureza setorial, todos os

64

interesses envolvidos, de alguma forma, deverão se acomodar, geralmente no âmbito da associação que os reúne. Resulta daí que, estando sob abrigo de uma organização, os membros desse organismo não têm outra alternativa senão lutar entre si para formatar as políticas dessa organização ou abandonar a organização em caso da impossibilidade de acomodar seus interesses a ela. Em função disso, a estrutura de poder típica das arenas regulatórias é muito menos estável que das arenas distributivas, uma vez que as coalizões que se formam em torno de interesses compartilhados poderão se alterar caso se alterem esses interesses ou que surjam conflitos entre eles. A despeito dessas diferenças básicas, no entanto, certos elementos característicos das políticas distributivas podem marcar as políticas regulatórias. Isso acontece sempre que líderes políticos empreendem esforços no sentido de desagregar as políticas governamentais, simplesmente porque essa é a forma mais fácil de disseminar a patronagem e o clientelismo, uma vez que diminui o conflito e a confrontação livre entre interesses diversos.

As políticas redistributivas trazem a marca da luta por medidas de caráter social. Envolvem relações entre amplas categorias de indivíduos, atingindo grandes agregados sociais. É aqui que a coesão no interior das associações de classe se manifesta mais claramente: na redistribuição há sempre dois lados e esses lados estarão sempre marcadamente identificados. Segundo Lowi, existe sempre uma elite de cada lado, que não se restringe apenas à burguesia e ao proletariado. Citando Wallace Sayre, aquele autor propõe uma categorização simplificada para carecterizar os dois lados da relação na arena redistributiva: o grupo dos “fornecedores de dinheiro”, de um lado, e o grupo dos “demandantes de serviços”, por outro, cada um dos quais representando amplas categorias sociais. A clara demarcação do conflito favorece sua institucionalização o que faz com que se reflita

65

nas próprias burocracias estatais, nos líderes partidários, nas grandes associações de classe.

A grande densidade das pautas redistributivas direciona o processo político no sentido da estabilização e centralização do conflito, ao mesmo tempo que encaminha o poder decisório para fora da alçada do Congresso, localizando-o como prerrogativa do Executivo. Isso se dá, concretamente, pela transferência do controle financeiro para o responsável pela elaboração do orçamento. Sobre a relação entre Congresso e poder executivo nas operações que ocorrem na arena redistributiva, Lowi explica que:

O Congresso pode estabelecer exceções na aplicação de determinados princípios, assim como pode participar de outras formas na implementação desses princípios, estabelecendo padrões e normas de implementação que, de fato, impliquem obrigar o Executivo a fazer concessões. Seja como for, entretanto, os responsáveis em última instância pelos princípios que implicam redistribuição, parecem ser os detentores dos “postos de comando” na elaboração/implementação do orçamento governamental. (Lowi, 1966:12)

Estando dessa forma identificada a dinâmica na arena distributiva – relações polarizadas em grandes agregados sociais com o arbítrio dos agentes que detêm o poder decisório no que se refere à implementação das políticas redistributivas – é fácil perceber que o padrão relacional no que tange ao papel dos atores envolvidos é o de luta, onde se configura uma situação de “soma zero”, isto é, uma situação na qual para que um lado ganhe o outro tem, necessariamente, que perder15.

O padrão de “soma zero” é característica marcante da grande maioria das lutas por políticas de corte social que tem no “Estado de Bem Estar” sua expressão mais consistente.

15

Sobre a dinâmica das relações entre os atores envolvidos nas disputas pela formulação de políticas públicas, Rua (1997) caracteriza, além da situação de “luta” referida, as situações de “jogo”, onde a lógica é vencer um adversário em dada situação específica sem eliminá-lo totalmente do processo de forma a que ele possa vir a ser um aliado, posteriormente; e ainda o padrão de “debate” onde o que vale são as jogadas de persuasão, ou seja, vence aquele que consegue transformar o adversário em aliado, o que envolve análise e argumentação.

66

No capítulo 4, faremos uma reflexão mais detalhada da crise do Welfare State, como forma de reunir argumentos para análise do Programa SCV. Nesse momento, consideramos suficiente termos procedido, do início dessa seção até aqui, a uma revisão conceitual – política, política pública, a incidência de inputs e

withinputs na formulação de políticas públicas e a diferenciação tipológica das

políticas distributivas, regulatórias e redistributivas, bem como das respectivas arenas formadas a partir do padrão de relacionamento típico de cada uma delas. Tal exercício didático de conceituação nos parece necessário para a formulação de parâmetros capazes de direcionar a análise do Programa SCV.