İmar Planlarının İptali Davasında Kesin ve İcrai İşlem

İdari yargılama yetkisinin kapsamı ile yakından ilgili kesin ve yü- rütülmesi gereken işlem kavramının doktrin bakımından neyi ifade ettiği hakkındaki açıklamaların ardından, sıra konunun Danıştay uy- gulamasına ne biçimde yansıdığını incelemeye gelmiştir.

Danıştay uygulaması içerisinde DİDDK ile 6.Daire’nin konuya iliş- kin görüşlerindeki farklılığı ortaya koyması açısından DİDDK’ca tem- yizen incelenen iki farklı 6.Daire kararından bu başlık altında bahset- mek uygun olacaktır.75 _{Esasen Danıştay 6. Dairesi 2003 tarihli DİDDK} 74

Erkut, a. g. e., s. 119; Sezginler, Murat, “İptal Davasının Uygulama Alanı Bakımın- dan Ayrılabilir İşlem Kuramı”, Yetkin Yayınları, Ankara 2000, s. 45.

75

Bunlardan ilki dava konusu imar planı ilan edilmeden dava açılmış olduğu için işlemin bu anda kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olmadığı gerekçesiyle verilen davanın esasının incelenmeksizin reddine dair Danıştay 6.Dairesi kararı- nı bozan DİDDK’nın E:2003/326, K:2003/588; T:10.07.2003 künyeli kararıdır. Söz konusu kararda, İskenderun Organize Sanayi Bölgesi içinde yer alan ve 3621 sayılı Kıyı Kanunu’nda düzenlenen özel imar rejimine tabi bir alanla ilgili olarak “3621 sayılı Kanunun 7. maddesinde öngörülen yazılı usul uygulanmaksızın, doğrudan üçüncü kişinin hazırlayıp sunduğu planın Bayındırlık ve İskân Bakanlığınca onaylanması sure- tiyle gelişen bu durum karşısında; dava konusu imar planı değişikliğinin Bayındırlık ve İskân Bakanlığınca onandığı andan itibaren yürürlüğe girdiğinin, uygulanabilecek kesin ve icrai bir işlem haline geldiğinin kabulü gerekmektedir. Böyle bir durumda, imar pla- nı değişikliğinin ilgili belediyesince ilan edilmediğinden bahisle kesinleşmediği yolundaki aksi bir düşünce, planın uygulanması ile beraber menfaati ve hakkı ihlal edildiği iddiasıy- la süresinde plana karşı dava açan kişinin, dava hakkının ertelenmesi, oluşan fiili durum nedeniyle zarar görmeye devam etmesi anlamına gelecektir. Bu nedenle Dairesince, işin esasına girilerek bir karar verilmesi gerekirken, planın belediyece ilan edilmediği ve bu ne- denle kesinleşmediği; ortada kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olmadığı gerekçesiyle davanın reddi yolunda verilen kararda hukuki isabet görülmemiştir.” Gerekçesi ile Daire kararını bozmuştur. Ancak bu karar özel imar rejimine tabi bir alanda özel kanu- nunca belirlenen usul işletilmeden yapılmış bir imar planının iptali istemine ilişkin olup, Daire ile Kurul arasındaki içtihat farkını somut biçimde ortaya koymamak- tadır. Oysa, Konuya ilişkin yakın tarihli diğer karar ise DİDDK’ nun E:2003/521, K:2003/609, T:18.09.2003 künyeli kararı olup, dava konusu imar planını, 3194 sayı- lı Kanun’un 8/b maddesi uyarınca ilgili belediyece ilan edilmeden imar planının kesin işlem haline gelemeyeceği ve bu nedenle iptal davasına konu edilemeyeceği gerekçesiyle reddeden Danıştay 6. Dairesi’nin kararını onamaktadır. İDDK’nın bu kararına karşı yazılan karşı oy gerekçeleri de oldukça önemlidir. Karşı oy yazan

kararından önceki kararlarında da belediye meclisince kabul edildiği halde bir ay süreyle askıya çıkarılıp kesinleşmedikçe, imar planlarının kesin ve yürütülmesi gereken bir işlem olamayacağından dava konu- su edilemeyeceği içtihadındaydı.76,77 _{Süreç içerisinde verilen kararlara}

üyelerden ilkinin gerekçesi şu şekildedir.“3194 sayılı Kanunun 8/b maddesinde; ... belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planlarının ilgili belediye- lerce yapılacağı veya yaptırılacağı ve belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe gireceği, onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edileceği, bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebileceği, belediye başkanlığın- ca, belediye meclisine gönderilen itiraz ve planları, meclisin 15 gün içinde inceleyip kesin karara bağlayacağı, kesinleşen planların bir kopyasının bakanlığa gönderileceği hükme bağ- lanmıştır. Bu planların belediye meclisince onaylanmak suretiyle yürürlüğe girece-

ği maddede açıkça ifade edilmiştir. Planların bir ay süre ile ilanı ise ilgilisine pla- na itiraz imkanı sağlamak içindir. Bu nedenle ilgili haberdar oldu ise, plana yü- rürlüğünden itibaren idari dava açma süresinde dava açabileceği gibi, idari itiraz yoluna başvurarak veya itiraz yoluna gitmeden madde gereği son ilan tarihinden itibaren idari dava açma süresi içinde dava açabilecektir. Bu davada, Bayındırlık ve

İskan Bakanlığınca onaylanması tarihinde yürürlüğe girdiği açık olan dava konusu 1/1000 ölçekli uygulama imar planı için davacının temyiz isteminin kabulü ile kararın bozularak işin esasının Dairesince incelenmesi gerektiği görüşüyle çoğunluk kararına karşıyım.” Di- ğer üye ise “2577 sayılı Kanunnın 14. maddesinin 3/d bendinde düzenlenen idari davaya konu olacak işlemlerde aranan kesin olma niteliği, idari işlemin oluşup ortaya çıkabilmesi için öngörülen tüm prosedürün tamamlanmasını ifade eder. Kesin işlemler, idare adına irade tesisine yetkili en son idari merciden geçerek yürürlüğe giren idari işlemlerdir. İdari

işlemlere karşı 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi hükmüne uygun olarak işlemi yapan veya üst makama yapılan başvuruların, işlemin kesinliğini etkilemeyeceği açıktır. 3194 sayılı Kanunun 8/b maddesinde nazım ve uygulama imar planları- nın belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe gireceğinin açıkça düzenlenmesi karşısında, madde hükmünde bilahare yer verilen planların yürürlüğe girmesinden sonra bir ay süre ile ilanı ve bu süre içinde itiraz edebileceğine ilişkin hükmün, dü- zenleyici işlem niteliğinde olan imar planlarına 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi kapsamında bir başvuruyu düzenlemeye yönelik olduğu sonucuna ulaşılmaktadır.

Bu itibarla, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından onaylanarak yürürlüğe giren dava konusu imar planının ilan edilmemiş olması, onun 2577 sayılı Kanunun 14. maddesinin 3/d bendine uygun kesin işlem niteliğini değiştirmeyeceğinden, idari davaya konu olama- yacağı yolundaki Daire kararının bozulması gerektiği oyu ile karara katılmıyorum.” Ge- rekçesi ile karara katılmamıştır.

76

Bu döneme ilişkin rastlanılan kararlardan biri D. 6. D’nin E:1999/5104, K:2001/576; T:16.01.2001 künyeli kararıdır. Kararın gerekçesi “dava konusu olayda ise uyuşmaz- lığa konu imar planı değişikliğinin onay tarihinden itibaren ilan edilmediği dolayısıyla ortada davacı yönünden kesin ve uygulanabilir nitelikte bir imar planının bulunmadığı anlaşıldığından İdare Mahkemesince davanın bu nedenle reddi gerekirken süreaşımı nede- niyle reddi yolunda verilen kararda isabet görülmemiştir.” Biçiminde kaleme alınmıştır. Öte yandan Dairenin söz konusu içtihadında daire içerisinde dahi bir uzlaşma ol- madığı da ortadadır, zira söz konusu karara karşı oy yazan üyeler ise “İdari nitelik kazanarak yürürlüğe girmiş olan imar planlarının bir ay süreyle ilan edilmesi ilgililere pla-

bakıldığında, Daire ve Kurul arasında bu konuya ilişkin içtihadın kimi zaman örtüşmekte kimi zaman ise ayrılmakta olduğu görülmektedir. Bu farklılığının özü ise, ilgili makamınca onaylanmış bir imar planının henüz ilan edilmemişken ilgililerce dava konusu edilip edilemeyeceği sorusuna, idari işlem teorisi bakımından verilen farklı cevaplarla ilgi- lidir. Bir başka ifade ile değerlendirme farklılığı, imar planının onay- lanmış olduğu evrede ve fakat henüz ilan edilmemişken kesin ve yü- rütülmesi gereken bir işlem olup olmadığı noktasında toplanmaktadır.

Konuyu açıklayabilmek için daha evvel, idari merci tecavüzü ile ilgili açıklamalarımızda da bahsettiğimiz, 3194 sayılı Kanun’un 8/b maddesini ele almak gerekecektir. Madde metni şu şekildedir: “İmar Planları; Nâzım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlana- rak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nâzım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yü- rürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tes- pit edilen ilan yerlerinde bir ay süre ile ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar.”77

Bize göre, maddenin düzenlenişi dikkate alındığında, belediye meclisince alınacak bir kararla onaylanarak yürürlüğe girecek olan imar planının, bu karar yani “onay” anıyla beraber kesin ve yürütül- mesi gereken bir işlem olduğuna kuşku bulunmamalıdır. İmar planı- nın daha sonra ilan edilmesi ve bu süre içerisinde imar planına itiraz

na itiraz edilebilme imkânı sağlanması içindir. Bu idari itirazın nasıl karara bağlanacağı, yasa maddesinde ayrıca gösterilmiştir. Bu itirazın belediye meclisince kabul edilmesi pla- nının tamamının değil itirazcı ile ilgili kısmının tadili sonucunu doğurabilir. Bu durumda böyle bir idari itiraz hakkının sağlanması için bir ay ilan edilmesinin öngörülmüş olması belediye meclisince onanmış ve yürürlüğe girmiş bulunan imar planının kesinleşmesini ve uygulanmasını engellemeyeceği gibi salt bu nedenle iptalini de gerektirmez. Uyuşmazlıkta, belediye meclisince onaylanması tarihinde yürürlüğe girmiş bulunan planın öğrenilmesi veya uygulanması üzerine yasada öngörülen süreler geçirildikten sonra açılmış bulunan davada süre aşımı bulunduğu açık olduğundan davanın bu nedenle reddine ilişkin idare mahkemesi kararında isabetsizlik bulunmamaktadır.” görüşündedirler.

77

Kalabalık’ da Danıştay 1. Dairesi ve Ergen’e atıfta bulunmak suretiyle ilan edilme- yen imar planlarının kişiler yönünden kesin ve uygulanabilir niteliği bulunmadı- ğını vurgulamaktadır. Bkz. Kalabalık, a. g. e., s. 149.

imkânı tanınmasının belediye meclisince kabul edilip yürürlüğe konul- muş imar planının icrai ve kesin işlem niteliği üzerinde bir etkisi olma- sa gerektir. Zira ilan, hukuki niteliği açısından ilan veya tebliğ işlemle- ri, kesin ve icrai bir işlemin muhatabına bildirilebilmesi için kullanılan tesis edilen başka idari işlemdir ve bir işlemin tekemmülünün parçası olarak düzenlenmemiş olabilirler. Yukarıda alıntılanan yasa hükmüne bakıldığında, imar planlarının ilanı ve bu süre içerisinde ilgililere ta- nınan itiraz imkanı imar planlarının yapılış süreci içerisinde kalan bir işlem değil, işlem tamamlandıktan sonra, pek çok kişinin menfaatini il- gilendiren bu tasarrufun ilgililerine bildirilmesi amacını taşımaktadır. Bu nedenle imar planları, belediye meclisince onaylanmalarının ardın- dan, ilan edilmeseler bile yahut ilan edilmişlerse itiraz edilmesine ge- rek olmaksızın, süresi içerisinde doğrudan ilgililerce dava konusu edi- lebilmelidir. Maddede geçen şekliyle “itirazları kesin karara bağlamak”, söz konusu itirazlar zorunlu nitelik taşımadıklarından, yapılmamaları halinde imar planlarının İYUK m. 14/3,b anlamında kesinleşmemeleri sonucunu da doğurmayacaktır. Bu nedenle imar planlarının, onaylan- dıktan sonra ve fakat ilan olunmadıkça dava edilemeyecekleri görüşü- ne katılamamaktayız. Esasında, bizzat İmar Kanunu’nun idari işlem teorisi yönünden sorunlu görünen ifadeler içeren 8/b maddesi, imar planların bakımından idari davaya konu edilebilecek kesin ve yürütül- mesi gereken işlem koşulunun yargı organlarınca yorumunu sıkıntılı hale getirmiştir. İmar plan notları da idari davaya konu edilebilirler. İmar planlarıyla bir bütün teşkil eden, plan hükümlerini açıklayıcı ni- telik taşıyan plan notlarının, planın ayrılmaz bir parçası olarak imar planı gibi kesin ve yürütülmesi gereken işlemler olarak dava konusu edilebilmeleri mümkündür.78

Bunun gibi, uyuşmazlık konusu taşınmaza ilişkin uygulama imar planının yargı yerince iptali üzerine, yeni uygulamanın ne şekilde ya- pılacağının sorulması üzerine idarece verilen cevabın davacı tarafın- dan iptal davasına konu edildiği bir olayda, Daire, söz konusu yazının “bildirici mahiyette olmasına rağmen davacının taşınmazı ile ilgili işlem tesi- sinde davacı tarafından dikkate alınması gereken bağlayıcı hukuki açıklamalar

78

D. 6. D. E:1998/7442, K:2000/226, T:19.01.2000; D.6.D.E:1999/2248,K:2000/4203, T:22.06.2000; D. 6. D.E:2003/1960, K:2004/5303, T:04.11.2004

getirmesi nedeniyle” kesin ve yürütülmesi zorunlu bir işlem olarak ka- bulü ile dava konusu edilebileceğine karar vermiştir.79

E. Süre Aşımı