A concessão florestal é um instrumento econômico que embora de grande eficácia, é também muito limitado em sua aplicação. Conforme o Art. 3º, VII, da Lei 11.284/2006, consiste o instrumento na:
VII – (...) delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado.
Assim, logo se percebem as vantagens ao Estado em termos de custo de sua implementação, eis que se trata de delegação onerosa do direito de praticar manejo florestal sustentável. Ademais, como é bem ilustrado no caso da gestão florestal na Amazônia legal, o instrumento serve à facilitação da fiscalização e gestão de grandes áreas – muitas, ainda, remotas – que antes eram de incumbência somente do poder público e, agora, passam a ser de responsabilidade primeira da pessoa jurídica escolhida através de processo licitatório. Como um aspecto positivo dessa descentralização, Godoy menciona que “as experiências sugerem que o sistema descentralizado frequentemente leva a formas mais sustentáveis e equitativas de uso dos recursos”, o que é influenciado pelo fato de que “as decisões são tomadas
localmente e por aqueles que farão o monitoramento, fiscalizarão e implementarão as políticas” (grifo nosso) (GODOY, 2006).
Não cessa, todavia, a necessidade de haver um mínimo de fiscalização por parte da gestão pública para fins de averiguação no caso daquele que realiza o manejo florestal sustentável exceder-se aos seus limites legais ou àqueles determinados no edital da licitação; no entanto, encontra-se reduzida em grande parte essa tarefa do poder público, de modo que possa ele direcionar maior parte seus recursos a outras áreas.
A concessão florestal é um instrumento de grande potencial para a realização de seus fins; porém devem ser apontados dois fatores que limitam a aplicação desse instrumento em sua presente forma. O primeiro é que as exigências que se faz no edital de licitação para a forma como deverá se conduzir o posterior manejo florestal sustentável não podem ser excessivas, eis que do contrário não haverá interesse na licitação, bem como se houver restrição excessiva da atuação da empresa que é escolhida pelo processo licitatório, que resulte em uma margem de lucros insuficientemente interessante ao concessionário, a concessão pode ter efeitos reversos e fazer com que a empresa aproveite-se de sua posição de relativa confiança e baixa fiscalização para incorrer em atividades como a da biopirataria – atividade comum na Amazônia e difícil de ser averiguada. Novamente, refere-se a Godoy, que aponta que embora haja diversos casos que evidenciem acelerada degradação florestal em gestão centralizada no Estado, também não cabe excesso de confiança aos proprietários privados, eis que ainda incomprovada grande eficácia na preservação de recursos naturais25,
especialmente comparando-se a uma gestão coletiva do bem comum – hipótese alheia à forma atual de concessão florestal, eis que se aplica somente a pessoas jurídicas.
No entanto, a segunda razão que apresenta um limite da utilização desse instrumento é mais prevalecente e constitui-se na forma do limite de disponibilidade de terras passíveis – e economicamente atraentes – de serem concedidas para o manejo florestal sustentável. Retomamo-nos aqui ao caso da Amazônia para apontar que já se fala que se está perto de atingir o limite de exploração da Amazônia Legal26 e, consequentemente, o limite de
utilização do instrumento da concessão florestal na referida área.
25 “Para citar alguns exemplos de que a centralização nas mãos do Estado pode acelerar a degradação
florestal, Onibon, Dabiré e Ferrouki (2004) comentam que, em quase todos os países da África central, o Estado
é o proprietário dos recursos naturais (água, solo e subsolo) e tem autoridade para ordená-los. No entanto, na prática, ele tem sido incapaz de assumir tais funções e tem ocorrido o aumento da degradação. A gestão pública não impede os altos índices de desflorestamento na Amazônia brasileira (Godoy, 2004) e no Nepal (Bromley, 1995).
(...)
[Porém,] De maneira geral, os estudos sobre a gestão de recursos naturais não confirmam a tese de
uma maior responsabilidade ecológica e social por parte de proprietários privados, se comparados com comunidades que gerenciam coletivamente bens comuns.
Apesar de proprietários privados terem, em princípio, interesse em manter os seus recursos naturais de forma duradoura, freqüentemente a competição acirrada entre os atores privados e a própria lógica do processo produtivo ocasionam a depredação acelerada dos recursos naturais (McCay e ACheson,
1987; Ostrom, 2004; Larson, 2004; Toni, 2003; Carney e Farrington, 1998).” In: GODOY, 2006.
26 Informação obtida em palestra proferida pelo Diretor de Proteção Ambiental do Ibama, Ramiro
Martins-Costa, em painel sobre o tema “Políticas, programas e ações de combate ao desmatamento ilegal, à biopirataria e ao tráfico internacional de animais silvestres: planejamento estratégico interinstitucional” realizada pelos TRFs da 3ª e 2º Regiões e Ordem dos Advogados do Rio de Janeiro, no evento “Judiciário Federal Brasileiro e a RIO+20: diálogos interinstitucionais e experiências inovadoras” em meio à Rio+20, em 14 de junho de 2012.
Assim, cabe-se iterar, a concessão florestal é um instrumento de bom custo-benefício e custo-efetividade; porém, de aplicação limitada e não destituído das limitações naturalmente decorrentes da necessidade de oferecer-se como uma proposta atraente e compensatória às empresas-alvo de um processo licitatório.