CONTROLE E FISCALIZAÇÃO
Como já ficou registrado no início destas linhas, a dificuldade para compreender a exata conformação de determinados institutos jurídicos, deve-se, por vezes, à imprecisa abrangência do termo ou da expressão com que são denominados.
Embora seja comum encontrar referências a “controle” e a “fiscalização” como se fossem sinônimos, no presente trabalho serão tomados como conceitos que não se confun- dem, por terem natureza diversa, por visarem a diferentes finalidades, por se exercitarem por instrumentos próprios e por serem atribuídos a órgãos distintos.
Talvez uma das razões da confusão de conceitos seja o fato do termo “controle” ter duas acepções, dependendo da origem da palavra. Uma inglesa, forte, com o sentido de co- mandar, de dominar. Outra francesa, fraca, com o sentido de fiscalizar, de aferir.
Sobre as origens e acepções da palavra, FÁBIO KONDER COMPARATO 70 faz percuciente análise:
“Trata-se de neologismo no idioma português (...) Sua origem, segundo os etimologistas, é francesa, mas a evolução semântica, no vernáculo, sofreu nítida influência do inglês, como ocorreu, aliás, até mesmo na língua de origem. (...) O Dicionário da Academia Francesa indica três acepções principais de contrôle: (...); verificação, sobretudo na linguagem administrativa. (...) No figurado, significa exame ou censura. É nesse sentido básico de verificação ou fiscalização que o direito francês fala, classicamente, em contrôle dês sociétes anonymes. Na língua inglesa, ao contrário, o núcleo central das diferentes acepções do vocábulo é a noção de poder ou de dominação.(...) Num sentido mais atenuado, controle também é sinônimo de regulação (...). Ora, a evolução semântica, em português, foi influenciada tanto pelo francês como pelo inglês, de tal sorte que a palavra controle passou a significar, correntemente, não só vigilância, verificação, fiscalização, como ato ou poder de
70 COMPARATO, Fábio Konder. O poder de controle na sociedade anônima. 2a ed. Atualizada. São Paulo:
dominar, regular, guiar ou restringir (...) Pois bem, é no sentido forte de poder de dominação, e não apenas no significado fraco de poder regulamentar, ou na acepção francesa de fiscalização, que a palavra “controle” passará a ser usada doravante nesta dissertação”.
Esta última frase de Comparato se aplica integralmente a este trabalho. O controle, como poder ou como função, está ligado à expressão de origem britânica e traduz a força institucional de que dispõem o Legislativo, o Judiciário e o Tribunal de Contas, para fazerem valer suas decisões no confronto com a pretensão do órgão Executivo. Força que emana diretamente do Texto Fundamental para o órgão que a detém. A fiscalização, vinculada à expressão francesa, caracteriza-se como instrumento do controle.
Mas, não é apenas o exame da origem do termo que indica a atividade do Parla- mento, senão a sua própria natureza. Evidenciando o duplo significado do termo, diz CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO 71: “Para fiscalizar, isto é, para se inteirar completamente sobre como está sendo exercido o poder pelo Executivo – o que, evidente- mente, é requisito indispensável para controlá-lo devidamente – o Legislativo dispõe de amplíssimos poderes de informação”.
O conceito de controle é mais amplo que o de fiscalização. Esta se dá quando a ati- vidade está em desenvolvimento ou quando já se encerrou e visa confrontá-la com os pa- râmetros que lhe são pertinentes. Aquele ocorre antes das atividades se iniciarem, pois de- limita a forma e o conteúdo do agir estatal. Permanece ativo enquanto as atividades se de- senvolvem, para que o façam mantendo a conformidade com os rumos fixados e para re- primir eventuais desvios. E atua depois que elas se encerram, para julgar o resultado da atuação governamental e responsabilizar aqueles que deram causa aos desvios encontrados. O poder de controle tem natureza estritamente política. A função de controle, além de política, pode ser técnica ou jurídica. A fiscalização, por ser instrumento do controle, tem amplo alcance, envolvendo todos esses aspectos da atuação governamental.
Quanto ao momento, o controle pode ocorrer quando da definição dos rumos que deve tomar o Estado (poder de controle), assim como no acompanhamento da implementa- ção das medidas necessárias à obtenção dos resultados estabelecidos como meta e também na aferição do que se fez em contraste com o que deveria ter sido feito (função de con- trole). Pode ocorrer, ainda, no momento da aplicação de sanções àqueles que estejam su-
71 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Controles do poder político. In: Revista Trimestral de Direito
jeitos à atividade sancionadora do Parlamento (poder de controle). Já a fiscalização pode ocorrer tanto com a atividade em desenvolvimento quanto depois que ela estiver encerrada. Em qualquer caso, se a atividade de fiscalização encontrar irregularidades que reclamem providência, serão acionados os competentes mecanismos de controle.
A amplitude do conceito de “controle”, por outro lado, impõe que se dê uma deno- minação peculiar para cada espécie. Assim, e considerando que as espécies foram sepa- radas pelo critério da titularidade, o presente trabalho ao adotar a denominação controle parlamentar 7273 qualifica a competência do Poder Legislativo de fiscalizar e de controlar os atos do Poder Executivo. Como controle judicial, aquele de alçada do Poder Judiciário. E, como controle técnico, à falta de denominação consagrada, será chamado aquele entre- gue a um órgão eminentemente técnico, que é o Tribunal de Contas.
Também podem ser encontradas na doutrina referências a um suposto controle popular 7475 e a um hipotético controle da comunidade 76, concedido ao cidadão. Porém,
72 “’Controle parlamentar’ é o exercido exclusivamente pelo Poder Legislativo sob o duplo aspecto da
legalidade e da conveniência pública, pelo que se caracteriza como um ‘controle eminente político’ e, como tal, alheio aos direitos individuais dos administrados, mas adstrito aos interesses coletivos da comunidade”. (MEIRELLES, Hely Lopes. A Administração Pública e seus controles. in Revista Justitia, ano XXXIV, 3/ trimestre 1972, vol. 78, p. 30)
73 ODETE MEDAUAR, anotando que “nos diversos trabalhos dedicados ao estudo do controle da
Administração Pública” encontram-se ora a expressão “controle político”, ora a expressão “controle legislativo”, ora a expressão “controle parlamentar”, investiga qual delas expressa mais adequadamente essa atividade. “Embora tenha natureza política, a primeira impressão (sic – o correto parece ser ‘expressão’) apresenta-se inadequada para desginá-lo, pois outras instituições de controle da Administração podem exercê- lo sob o ponto de vista politico. A expressão ‘controle legislativo’ igualmente há de ser rejeitada, pois pode dar a enteder tratar-se de fiscalização exercida pela lei, se for considerada a natureza jurídica do at de controle (...) Mais adequada apresenta-se a expressão ‘controle parlamentar’ ou ainda ‘controle do Poder Legislativo’, que revela de imediato a referência à fiscalização exercida pelo Parlamento ou Poder Legislativo”. (MEDAUAR, Odete. Controle parlamentar da administração. In Revista de Informação Legislativa. Brasília n. 107, jul/sett 1990, p. 111 e 112).
74 “Controle externo popular – É o previsto no art. 31, § 3o, da CF, determinando que as contas do Muni-
cípio (Executivo e Câmara) fiquem, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei”. (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31a ed. revista e atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio
Balestro Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. São Paulo: Malheiros Editores, 2005, p. 600). (Destaque no original)
75 “Controle popular das contas municipais. Finalmente, como se vê do § 3º, ‘as contas dos Municípios
ficarão, durante 60 dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei’. Esta pode ser a lei orgânica do Município, mas pode também ser a lei ordinária que regule a matéria (...)”. (SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição, 4ª ed., São Paulo: Malheiros, 2007, p. 317) (Grifo no original)
76 “Controle da comunidade – A CF trouxe a novidade de declarar expressamente que ‘qualquer cidadão,
partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União’ (art. 74, § 2o). (...) A CF, em outras passagens, reforça o
relacionamento entre a comunidade e o controle financeiro. Assim é que ‘as contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual
tomando-se a divisão proposta entre controle e fiscalização, ver-se-á que em favor do cida- dão foram criados mecanismos de fiscalização, além de se lhe oferecerem novas pos- sibilidades de buscar junto ao Judiciário a anulação de atos praticados pelo Executivo e de denunciar ao Tribunal de Contas irregularidades ou ilegalidades de que tenha conhe- cimento. Neste caso, porém, o que se lhes reservou foi somente a iniciativa para acionar o controle judicial e o controle técnico.
Anote-se também, com relação à titularidade, que, no âmbito do Parlamento, o controle será sempre atribuição do órgão, amplamente considerado, sendo condição de sua existência a manifestação do Plenário, pelo quórum pertinente à matéria. Já a fiscalização pode se dar por órgão interno do Corpo Legislativo (comissões, sejam permanentes, sejam temporárias) e também por decisão do Plenário. Individualmente só é reservada ao parlamentar a iniciativa, mas a ação externa dependerá da aquiescência de um órgão interno, seja uma comissão, a Mesa ou o Plenário. 77
Em 19/12/84, ainda sob a Carta de 1967, foi editada a Lei 7295, que dispunha “sobre o processo de fiscalização pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, dos atos do Poder Executivo e os da administração indireta”. Em sua essência, aquela norma foi recepcionada pela Constituição de 1988, que atribuiu ao Congresso Nacional competência exclusiva para “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta” (art. 49, X).
Referida lei diz em seu artigo 2o, § 2o, que a fiscalização “respeitará os princípios de independência e harmonia entre os Poderes do Estado” e, embora reconheça a iniciativa a “qualquer membro do congresso Nacional” (art. 2o, § 2o), determina que “somente a Mesa da Câmara dos Deputados ou a do Senado Federal poderá dirigir-se à Presidência da República para solicitar informações ou documentos de interesse da respectiva Comissão de Fiscalização e Controle. (art. 4o, § 1o).
poderá questionar-lhes a legitimidade’ (art. 31, § 3o) e ‘qualquer cidadão é parte legítima para propor ação
popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural’ (art. 5o, LXXIII)”.
TORRES, Ricardo Lobo. Constituição e orçamento. In: Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributário, v. 5, 3a ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 76.
77 O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.046, proposta pelo en-
tão Procurador Geral do Estado de São Paulo, Elival da Silva Ramos, assentou: "O poder de fiscalização Le- gislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada Câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembleia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus Mem- bros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em representação (ou presentação) de sua Casa ou co- missão". (ADI 3.046, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 15-4-2004, Plenário, DJ de 28-5-2004.)
Em perfeita consonância com aquela lei, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados determina, em seu Artigo 17, VI, “n”, que cabe ao Presidente da Câmara “assinar a correspondência destinada ao Presidente da República; ao Vice-Presidente da República; ao Presidente do Senado Federal; ao Presidente do Supremo Tribunal Federal; aos Presidentes dos Tribunais Superiores, entre estes incluído o Tribunal de Contas da União; ao Procurador-Geral da República; aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; aos Chefes de Governo estrangeiros e seus representantes no Brasil; às Assembléias estrangeiras; às autoridades judiciárias, neste caso em resposta a pedidos de informação sobre assuntos pertinentes à Câmara, no curso de feitos judiciais”.