İlerleme Değişkeni Çalışması

Segundo Castilhos (2002), a noção de capital social não pode, no atual contexto, ser ignorada nas políticas de desenvolvimento local. Isso se deve ao fato de o conceito ter ligação direta com as relações sociais que ocorrem entre a sociedade e entre ela e o Estado.

Lowndes e Pratchett (2008) ressaltam que o capital social torna-se um recurso político na nova concepção de desenvolvimento, diretamente ligado aos preceitos de governança participativa e à coprodução de políticas públicas.

A formulação de parcerias é vista como uma nova maneira de fazer política, em que os distintos atores são incluídos no processo. O desenvolvimento das políticas públicas traz à tona novos desenhos institucionais com claros objetivos de fomentar as relações sociais voltadas à cooperação, à confiança e ao engajamento cívico da população, de modo que o conceito de capital social seria visto como o elemento aglutinador e, ao mesmo tempo, como resultado desse novo arranjo (LOWNDES; PRATCHETT, 2008).

O paradigma do Funcionalismo Estrutural compreenderia aqueles autores que defendem o capital social como os aspectos normativos que proporcionam a confiança e a cooperação em níveis macroambientais, como sociedades nacionais, cidades e bairros. Nesse

contexto estariam os trabalhos de Robert Putnam (1993, 2006) e Francis Fukuyama (1995, 2002).

Apesar de Sholz (2003) não fazer referência a Peter Evans, diversos autores classificam seus trabalhos no âmbito do Funcionalismo Estrutural. Isso pode ser observado em Szreter e Woolcock (2004), Ortolani (2005) e Nalle Jr. (2006). Esses autores colocam lado a lado as conceituações de Putnam (1993, 2006), Fukuyama (1995, 2002) e Evans (1998).

A preceituação de Evans (1995) destaca-se de forma mais premente em sua conceituação a respeito da noção de sinergia entre Estado/sociedade civil. Segundo Abu-El- Haj (1999), os trabalhos de Putnam e Evans “procuraram demonstrar as condições sob as quais as instituições públicas conseguem mobilizar os recursos sociais para alcançar um grau elevado de bem-estar coletivo”.

Com a inserção da visão de Peter Evans (1995) no escopo do paradigma do Funcionalismo Estrutural, surge a dualidade no cerne de seu ponto focal, qual seja, a dicotomização entre estrutura e cultura, conforme já ressaltava Figueiras (2001). Esta dualidade aparentemente separa as visões de Putnam (1993) e Fukuyama (1995, 2002) daquela evidenciada por Evans (1995).

Figueiras (2001) revela que existe o debate e a tendência entre os autores seminais acerca da utilização do conceito no âmbito das políticas públicas, e a grande questão que divide concepções diz respeito ao dilema cultura/estrutura. O embate epistemológico é “decidir, se o capital social se determina pelos valores, normas e costumes que são internalizados desde a juventude [...], ou se ele nasce de interações sociais [...]” (FIGUEIRAS, 2001, p. 4).

Pelo que se percebe, a dualidade dá-se pelo fato de que o capital social é visto ora como um elemento cultural, e por isso construído progressivamente ao longo do tempo, ora como um elemento que pode ser induzido a partir de uma mudança no contexto social local. Esse rearranjo estaria ligado às modificações socioculturais implantadas, principalmente, pelas intervenções governamentais.

O capital social é definido por Putnam (2006, p. 177) como as “características da organização social, como confiança, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas”. O conceito, na percepção do autor, é claramente atribuído à herança cultural: “a cooperação voluntária é mais fácil numa comunidade que tenha herdado um bom estoque de capital social sob a forma de regras de reciprocidade e sistemas de participação cívica” (PUTNAM, 2006, p. 177).

Segundo Siisiainen (2000), a teoria de Putnam tem por tese central que o bom funcionamento da economia de uma dada região, inclusive com alto nível de integração política, é resultado da capacidade dessa região acumular capital social ao longo do tempo. Com boa ligação às práticas positivistas, Putnam desenvolve métodos empíricos para mensuração e verificação do capital social, notavelmente pelo nível de engajamento cívico, por meio do número de associações presentes, de moradores com assiduidade na leitura de jornais, etc.

Em síntese, o capital social nessa visão (Putnam) é fruto de estoques de confiança, normas e sistemas de participação que se acumulam e reforçam-se mutuamente naquelas comunidades cívicas (regiões marcadas por elevados níveis de cooperação, confiança, reciprocidade, civismo e bem-estar coletivo), processo este que é lento (MOTTA, 2011).

Com relação às comunidades cívicas evidenciadas nos preceitos de Putnam, Higgins (2005, p. 60) ressalta que “criam-se círculos virtuosos que redundam em equilíbrios sociais com elevados níveis de cooperação, reciprocidade, civismo e bem-estar coletivo, características todas que definem a comunidade cívica”. Esses círculos virtuosos se acentuariam à medida que eles fossem utilizados e diminuiriam pelo desuso (PUTNAM, 2008).

Com uma visão de capital social muito próxima às de Putnam, conforme ressalta Higgins (2005), Fukuyama (1995, 2002) define o conceito como sendo os valores que promovem a cooperação social, de modo que eles estão intrinsecamente ligados às relações sociais e por isso desempenham papel fundamental no aspecto econômico. Essas relações sociais são parte da cultura local, que “desempenha um papel funcional importante em toda a sociedade, sendo os meios pelos quais os grupos de indivíduos se comunicam e cooperam nas mais variadas atividades” (FUKUYAMA, 2002, p. 27).

Como forma de exemplificar as bases culturais que externam o alto ou baixo nível de capital social, Fukuyama (1995) classifica algumas regiões menos desenvolvidas como possuidoras de baixa confiança e aquelas mais propensas ao progresso econômico como possuidoras de altos níveis.

Por outro lado, centrando também seus estudos nos aspectos estruturais de desenvolvimento local, Evans (1995), com seus preceitos progressistas, rejeita a ideia de que o contexto cultural é a variável fundamental à criação de capital social em regiões menos desenvolvidas. Segundo ele, o capital social pode ser formado pela instigação de práticas construídas no dia a dia pelo Estado e pela comunidade.

Para o autor, o capital social é tido como elemento inativo em determinadas regiões, e para ativá-lo “é preciso que exista um conjunto de instituições comprometidas [...], que assegurem a não proliferação do clientelismo e na abertura das hierarquias burocráticas às iniciativas que partem de baixo” (HIGGINS, 2005, p. 199).

Como exemplo de suas declarações, Evans (1996) cita o caso dos países do Terceiro Mundo, no qual se não houvesse o que ele denominou de sinergia7 entre o Estado e a sociedade, objetivando a instigação do capital social em latência, essas localidades estariam condenadas eternamente ao subdesenvolvimento.

“Um governo ativo e uma comunidade mobilizada podem construir através desse esforço conjunto um cenário de desenvolvimento duradouro” (EVANS, 1996, p. 178). Por essa visão, o capital social seria mais fruto de uma estrutura institucional favorável ao seu surgimento do que de critérios culturais já existentes. Com relação às práticas de descentralização, o autor evidencia a necessidade da construção de instâncias locais da comunidade local.

A política pública que reconheça explicitamente a importância da ação coletiva, a gestão pública aberta à participação e contestação popular, e os esforços concentrados para estimular e sustentar organizações que transcendam os interesses individuais [...] são elementos necessários para a busca do desenvolvimento como liberdade (EVANS, 2002).

Assim sendo, Fukuyama (1995, 2002), Evans (1996) e Putnam (2006) abordam questões relacionadas às interações entre Estado/sociedade, notavelmente com preocupações relacionadas às implicações do capital social no desenvolvimento local.

Contudo, pela percepção de Putnam (2006), principalmente, demonstra-se que a comunidade cívica é resultado do alto nível de capital social institucionalizado ao longo do tempo e, portanto, inerente à cultura local. Já pela concepção de Evans (1998) advoga-se que o capital social é fruto de uma configuração institucional propícia, alegando, inclusive, que o capital social encontra-se em latência, devendo ser despertado por meio de uma ação do Estado.

7

Por sinergia entenda-se o “suporte de relações mutuas entre atores públicos e privados” (EVANS, 1996, p. 179).