Os documentos internacionais, em que pese sejam em geral desprovidos - à exceção das Convenções e Tratados propriamente ditos - de efeitos jurídicos cogentes ou vinculativos, firmaram as bases para a evolução do assim chamado Direito Internacional do Meio Ambiente, que por sua vez influenciou fortemente o desenvolvimento do Direito Ambiental – assim como do Direito Urbanístico – nos países que, a exemplo do Brasil, envolveram-se nesse processo de construção de uma agenda urbano-ambiental internacional.
No caso específico do Brasil, a influência das discussões internacionais, consonantes em muitos aspectos com as reivindicações dos movimentos sociais existentes no período, como, por exemplo, o Movimento pela Reforma Urbana, fez- se sentir fortemente não só na elaboração da Constituição Federal de 1988, como também na redação dos principais textos de lei editados desde então, não só no campo do Direito Ambiental como também no campo do Direito Urbanístico.
No Brasil, a Constituição da República de 1988 dedicou todo um capítulo da Ordem Econômica e Financeira do Estado ao regramento da Política Urbana Brasileira139, que, como típico "programa ou quadro de ação governamental"140, tem por objetivos, conforme o artigo 182, caput, da Constituição da República a ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem estar de seus habitantes, segundo as diretrizes fixadas por lei federal, editada somente aos 10 de julho de 2001, sob o número 10.257.
139. Segundo o Relatório State of the World's Cities - 2010/2011, da UN-HABITAT, o Brasil foi o primeiro país no mundo a incluir o direito à cidade em sua Constituição.
140. DALLARI BUCCI, Maria Paula. O conceito de política pública em direito. in DALLARI BUCCI, Maria Paula (org.). Políticas Públicas: Reflexões sobre o conceito jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 14
Como destaca SUNDFELD141, deveu-se, à Constituição Federal de 1988 a definitiva positivação, no Brasil, do que o autor designa "paradigma do direito urbanístico", pela definição do seu campo temático, conceitos, objetivos, instrumentos e competências. À Lei Federal no 10.257/2001, mais conhecida como Estatuto da Cidade, incumbiu, segundo o mesmo autor, a "consolidação" do direito urbanístico brasileiro, conferindo-lhe articulação interna - pelo estabelecimento de vínculos entre os instrumentos urbanísticos - e externa - pela conexão com as disposições de outros sistemas normativos, viabilizando, assim, a sua "operação sistemática" dentro do ordenamento jurídico brasileiro.
O Estatuto da Cidade veicula normas gerais de Direito Urbanístico, de observância obrigatória a todos os entes federativos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios; fixa as diretrizes gerais da política urbana brasileira e regula, de maneira não taxativa, os instrumentos jurídicos, políticos e financeiros de atuação urbanística, bem como os requisitos mínimos para a edição do Plano Diretor e para a gestão democrática das cidades.
Conforme as normas constitucionais de repartição de competências entre os entes federativos, União, Estados e Distrito Federal são concorrentemente competentes para legislar sobre direito urbanístico, conforme o artigo 24, inciso I da Constituição da República. Isso significa que incumbe à União editar normas gerais (artigo 24, §1o), cabendo aos Estados suplementar a legislação federal no que for cabível (artigo 24, §2o) ou, inexistindo lei federal sobre normas gerais, exercer a competência legislativa plena para atender suas peculiaridades (artigo 24, § 3o). Sobrevindo a lei federal sobre normas gerais, suspende-se a eficácia da legislação estadual no que lhe for contrária (artigo 24, § 4o).
Os Municípios também são competentes para legislar sobre direito urbanístico, seja suplementando a legislação federal e estadual no que couber (artigo 30, inciso II), seja regulando assuntos de interesse local (artigo 30, inciso I), inclusive instituindo os tributos de sua competência (artigo 30, inciso III) e criando, organizando e suprimindo distritos (artigo 30, inciso IV).
141. SUNDFELD, Carlos Ari. O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais. in DALLARI, Adilson de Abreu; FERRAZ, Sérgio Pinto (org.) Estatuto da Cidade (comentários à Lei Federal no 10.257/2001). 2a edição. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 51 a 52.
O interesse local caracteriza-se pela predominância142 do interesse do Município em relação aos demais entes federativos. Havendo sobreposição do interesse local sobre o interesse regional ou nacional sobre o mesmo assunto, como pondera LIBÓRIO DI SARNO143, "a sobreposição, na verdade, não ocorre, já que a repartição de interesses (geral, regional e local) faz com que cada um atue nos limites de suas atribuições)". Por outro lado, para assuntos diferentes, a mesma autora144 aponta que, "havendo conflito de interesse, prevalecerá o interesse nacional sempre. Resguardado tal interesse, o interesse local deverá sempre ser respeitado, e a eventual divergência deverá ser composta dentro de uma expectativa de respeito à instância municipal".
Nesse sentido, por exemplo, a interpretação dada pela Súmula 645 do Supremo Tribunal Federal, reconhecendo a competência dos Municípios para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial por se tratar de matéria em que predomina o interesse local, afastando, assim, supostos conflitos de competência com a União Federal.
Entre os assuntos de interesse local expressamente arrolados pela Constituição no artigo 30, destaca-se "o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano" (inciso VIII), em disposição que se harmoniza plenamente com o disposto no caput e § 2o do artigo 182 do texto constitucional, que afeta aos Municípios a competência para executar a política de desenvolvimento urbano e editar, por meio de lei municipal específica, os seus respectivos Planos Diretores.
Importante apontar que, conforme o artigo 22 da Constituição da República, são de competência legislativa privativa da União Federal diversas matérias conexas ao direito urbanístico, nomeadamente: o direito civil (inciso I); desapropriação (inciso II); águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão (inciso III); diretrizes da política nacional de transportes (inciso XIV); trânsito e transporte (inciso XI); sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais (inciso XVIII); registros públicos (incisos XXV) e normas gerais
142. Veja-se, a esse respeito: MEIRELLES, Hely Lopes; PRENDES, Célia Maria e REIS, Márcio Schneider (at.). Direito Municipal Brasileiro. 13a edição. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 134 a 135.
143. DI SARNO, Daniela Campos Libório. Competências Urbanísticas. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (coord.). Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001). 2a edição. São Paulo: Malheiros; SBDP, 2006. p. 63.
de licitação e contratação, em todas as modalidades (inciso XXVII). As matérias ditas de competência legislativa privativa da União só podem ser regradas por leis federais, ou excepcionalmente por leis estaduais, se lei complementar federal autorizar os Estados a legislar sobre tais matérias (artigo 22, parágrafo único).
Finalmente, ainda quanto as competências legislativas em matéria urbanística, cumpre destacar que os Estados, além de terem reservadas as competências que não lhes sejam expressamente vedadas pela Constituição (artigo 25 §1o), são ainda competentes para instituir, por meio de lei complementar, regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, com o objetivo de integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum entre municípios limítrofes (artigo 25, § 3o). Tramita atualmente no Senado Federal o Projeto de Lei Complementar no 5/2014, já aprovado na Câmara dos Deputados, que visa instituir o Estatuto da Metrópole, fixando diretrizes gerais para o planejamento, gestão e execução das funções públicas de interesse comum nas regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, e criando instrumentos de governança Interfederativa.
No que diz respeito às competências materiais atinentes à gestão e ao planejamento urbanos, incumbe exclusivamente à União, nos termos do artigo 21 da Constituição da República: elaborar e executar planos nacionais e regionais do território e desenvolvimento econômico e social (inciso XI); explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações (inciso XI); explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos cursos d'água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais hidro energéticos (inciso XII, "b"); planejar e promover a defesa permanente contra as calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações (inciso XVIII); instituir sistema nacional e gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso (inciso XIX); instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (inciso XX); e estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação (inciso XXI).
Ressalte-se que as diretrizes "para o desenvolvimento urbano" a que se refere o inciso XX do artigo 21 da Constituição de 1988 não se confundem com as diretrizes gerais da política de desenvolvimento urbano tratadas no caput do artigo
182. Estas são normas gerais de caráter nacional, de observância obrigatória por todos os entes federativos, devendo, para tanto, serem veiculadas obrigatoriamente por meio de lei federal, como exige o caput do artigo 182 da Constituição. Aquelas são orientações voltadas à estruturação de planos, programas e ações federais elaborados no âmbito das políticas públicas setoriais conexas à promoção do desenvolvimento urbano - como a habitação, saneamento e transportes urbanos, textualmente citadas pela Constituição - e que podem ser veiculadas tanto por leis em sentido estrito quanto por atos normativos editados pelo Poder Executivo Federal.
Oportuno, a esse respeito, citar as observações de DALLARI BUCCI145:
A teoria política cunhada no liberalismo atribui a função formadora do direito à competência exclusiva do Poder Legislativo, sede da representação popular...Em matéria de políticas públicas, o acerto dessa visão se confirma em relação aos programas de longo prazo cuja realização ultrapasse a duração de um governo. Os objetivos de interesse público não podem ser sacrificados pela alternância no poder, essencial à democracia. As leis de plano, portanto, conciliam princípio republicano e democrático com as demandas da estabilidade e da governabilidade.
Todavia, como programas de ação, ou programas de governo, não parece lógico que as políticas possam ser impostas pelo Legislativo ao Executivo. A origem normativa da política pública, mesmo que resulte da iniciativa legislativa do governo (Poder Executivo), é o Poder Legislativo. No entanto, diante da dimensão assumida hoje pelo fenômeno da normatividade do Poder Executivo, é de se pensar que o mais adequado seria a realização das políticas pelo Executivo, por sua própria iniciativa, segundo as diretrizes e dentro dos limites aprovados pelo Legislativo.
No que tange aos Estados, o artigo 25 § 2o da Constituição da República lhes atribui a competência para explorar, diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei. Quanto aos Municípios, suas competências materiais exclusivas estão enumeradas no artigo 30 da Carta Magna: organizar e prestar os serviços públicos de interesse local, com especial destaque para o transporte coletivo, apontado como de caráter essencial (inciso V), manter programas de educação infantil e de ensino fundamental com a cooperação técnica e financeira da União e dos Estados (inciso VI), promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle
145. DALLARI BUCCI, Maria Paula. Direito Administrativo e Políticas Públicas. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 271.
do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (inciso VIII) e promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local (inciso IX).
União, Estados, Distrito Federal e Municípios dividem as seguintes competências materiais de natureza comum enumeradas no artigo 23 da Constituição da República: proteção dos bens de valor histórico, artístico e cultural (inciso III); proteção do meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas (inciso VI); preservação das florestas, da fauna e da flora (inciso VII); promoção de programas de construção de moradias e melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (inciso IX); promover as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos (inciso X); registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios (inciso XI); estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito (inciso XII). A cooperação entre os entes federativos na execução dessas competências materiais comuns deve ser regrada por meio de leis complementares, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem estar em âmbito nacional (parágrafo único).
A análise da distribuição das competências legislativas e materiais atinentes ao planejamento e gestão de cidades permite concluir que, no Estado Brasileiro, a execução da atividade urbanística - compreendida como a "intervenção do Poder Público com o objetivo de ordenar os espaços habitáveis146", é uma função
pública147, a ser desempenhada pelos entes federativos dos três níveis em suas respectivas esferas de competência, com especial protagonismo dos Municípios.
Especialmente pela menção à "garantia de bem estar" dos habitantes das cidades, o caput do artigo 182 da Constituição Federal de 1988 remete claramente ao caput do artigo 225 da mesma Carta, que consagra – de maneira inédita entre as Constituições a ela contemporâneas e em franca consonância com o Princípio 1 da Declaração de Estocolmo e com o conceito de desenvolvimento sustentável firmado pelo Relatório Brundtland - o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
146. SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. p. 34.
147. Função pública, segundo a definição proposta por BANDEIRA DE MELLO (Curso de Direito Administrativo. 31a edição. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 29): "no Estado Democrático de Direito, é a atividade exercida no cumprimento do dever de alcançar o interesse público, mediante o uso dos poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem jurídica".
qualidade de vida, impondo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê- lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Em nossa ordem constitucional, portanto, o meio ambiente ecologicamente equilibrado é um "bem de uso comum do povo", ou, como afirma DERANI148, "patrimônio coletivo", cuja "manutenção não só é imprescindível ao desenvolvimento da personalidade de cada indivíduo, mas também à realização da sociedade como comunidade, isto é, como âmbito onde se travam relações entre sujeitos, voltadas, em última análise, à consecução de um objetivo de bem-estar comum".
O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é um direito fundamental de terceira geração, de natureza difusa e transgeracional, que, mais do que limitar a atuação do Estado perante os indivíduos - como se dá com os direitos fundamentais ditos de primeira geração - exige do Poder Público a realização de prestações positivas, consubstanciadas em Políticas Públicas, definidas por DALLARI BUCCI149 como "programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados".
A referência constitucional ao dever do Poder Público, de maneira solidária com a coletividade, de defender e preservar o meio ambiente reflete-se na repartição constitucional das competências ambientais entres os entes federativos. Assim, a proteção ao meio ambiente, o combate a poluição em qualquer de suas formas e a preservação das florestas, fauna e flora são enumeradas como competências comuns dos entes federativos dos três níveis. União, Estados e Distrito Federal são, ainda, concorrentemente competentes para legislar sobre matéria ambiental, admitida, do mesmo modo, a competência dos Municípios para suplementar a legislação federal e estadual no que couber.
O exercício dessas competências - legislativas e materiais - deve dar-se, cumpre frisar, por meio da elaboração, implementação, monitoramento e fiscalização de políticas públicas voltadas à preservação e proteção do meio-
148. DERANI, Christiane. Direito Ambiental Econômico. 3a edição. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 247.
149. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. 1a edição. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 241.
ambiente ecologicamente equilibrado, com ativa participação da sociedade civil em todas as suas fases.
Sob o nosso ponto de vista, a expressão "meio ambiente ecologicamente equilibrado", como garantia da "sadia qualidade de vida", abarca não só o meio ambiente natural mas também o meio ambiente dito "artificial", ou construído, de que faz parte o meio ambiente urbano, atraindo, dessa forma, a aplicação subsidiária de alguns princípios, tidos como típicos de Direito Ambiental, também para o campo do Direito Urbanístico, como, por exemplo, o princípio do desenvolvimento sustentável, precaução, prevenção, poluidor-pagador, não- retrocesso, entre outros. Há ainda importantes pontos de conexão entre o Direito Urbanístico e o Direito Ambiental no controle de atividades urbanas potencialmente lesivas ao meio ambiente - como as atividades poluidoras - e na proteção do patrimônio histórico e cultural e da paisagem urbana.
Como afirma LIBÓRIO DI SARNO150, "de certa forma, sempre que for abordado o Direito Urbanístico, estar-se-á abordando algum aspecto do Direito Ambiental, porquanto aquele sempre se refere ao meio em que as pessoas vivem e às relações nele estabelecidas". Pondera, entretanto, a autora, que aspectos ambientais só serão objeto de interesse do meio ambiente urbano quando estiverem sendo considerados os "núcleos urbanos", de modo que elementos, aspectos ambientais e pessoas que não estejam inseridos, pelo critério da territorialidade, na vida urbana não serão objeto de considerações do Direito Urbanístico, mas apenas do Direito Ambiental.
Por integrar o Título da Ordem Econômica e Financeira, a Política Urbana Brasileira sofre, ainda, o influxo das regras e princípios ali enumerados.
A Ordem Econômica e Financeira Brasileira funda-se na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim assegurar a todos uma existência digna conforme os ditames da justiça social, observados, ao lado de princípios de conteúdo sobretudo econômico - soberania nacional (aqui, aplicada ao domínio econômico), propriedade privada, livre concorrência, defesa do consumidor e tratamento favorecido a empresas de pequeno porte -, outros princípios claramente orientados à realização de valores sociais - função social da
150. DI SARNO, Daniela Libório. Elementos de Direito Urbanístico. São Paulo: Manole, 2004. p. 94.
propriedade, redução das desigualdades regionais e sociais e busca do pleno emprego – e à defesa do meio ambiente.
Tais finalidades e princípios estão em plena consonância com os fundamentos da República Federativa do Brasil, enumerados no artigo 1o da Carta Magna – soberania, cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e pluralismo político – e com os objetivos fundamentais da República, enumerados no artigo 3o da Constituição: construção de uma sociedade livre, justa e solidária; garantia do desenvolvimento nacional; erradicação da pobreza e da marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais e, finalmente, promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
A conjugação entre os dispositivos constitucionais em comento permite afirmar que o modelo de desenvolvimento a ser promovido pela Política Urbana Brasileira, por implícita indicação da Constituição Federal de 1988, é o do
desenvolvimento urbano sustentável, que, como vimos, caracteriza-se pela
necessária associação entre desenvolvimento econômico, justiça social e proteção do meio ambiente, natural e artificial, assim como pela solidariedade entre as gerações atuais e as futuras.
São duas as principais implicações dessa opção constitucional pelo modelo de desenvolvimento urbano sustentável.
Em primeiro lugar, há que se reconhecer que a Política Urbana não se restringe à estrita ordenação físico-territorial do território dos Municípios por meio do controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano ou ao regramento do regime jurídico da propriedade imobiliária urbana; deve, sobretudo, coordenar-se com as demais políticas públicas – econômicas, sociais e ambientais - relacionadas ao "viver em cidade" e necessárias à melhoria da qualidade de vida de seus habitantes151.
151. Nesse sentido, a manifestação de SUNDFELD (O Estatuto da Cidade e suas Diretrizes Gerais. In DALLARI, Adilson de Abreu; FERRAZ, Sérgio (org.). Estatuto da Cidade. Comentários à Lei Federal no 10.257/2001. 2a edição. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 50), para quem "nenhuma política pública específica pode existir isoladamente, devendo coordenar-se com a política geral do Estado e com as inúmeras políticas setoriais. A política urbana, enquanto política espacial, precisa necessariamente coordenar-se com a política econômica do país e com as políticas de transporte, saneamento, energia, agrária, etc.. Assim, um dos aspectos da política urbana é o de sua "coordenação externa", isto é, a definição dos modos pelos quais se compatibilizará com as demais políticas".
Isso significa que o Plano Diretor, como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, aprovado por lei municipal específica e obrigatório, no mínimo, para cidades com mais de vinte mil habitantes, constitui, por opção constitucional, como bem aponta AFONSO DA SILVA152, "um plano geral que tem, (portanto), por função sistematizar o desenvolvimento físico, econômico e social do território municipal, visando ao bem-estar da coletividade local".
Assim, em que pese autores como CARVALHO PINTO153 entendam que o Plano Diretor constitui apenas um documento genérico, de caráter estritamente urbanístico, preparatório para a elaboração de outros planos urbanísticos dotados, estes sim, de caráter genuinamente operacional, sob o nosso ponto de vista, o Plano Diretor constitui um verdadeiro plano de desenvolvimento urbano sustentável tomado em sua tríplice dimensão - econômica, social e ambiental - a ser concretizado mediante a ordenação urbanística do território municipal e a conformação do regime jurídico da propriedade imobiliária urbana154.