Segundo Pontes (2004) a assistência à pobreza e fome no Brasil era encargo de religiosos e justificada como uma conseqüência moral do caráter do pobre. É a conhecida expressão da “culpabilização das vítimas”. O que vem sendo o discurso recorrente para as práticas assistencialistas em políticas sociais.
O dilema da fome e pobreza, como questão política, foi introduzido na agenda pública em 1946, ano em que Josué de Castro publicou o livro: Geografia da fome, destacando que a subnutrição de milhões de brasileiros não tem relação causal com a fatalidade, seja ela de ordem climática ou religiosa. Mas sim com um perverso sistema de distribuição da renda nacional.
No primeiro governo Vargas as iniciativas de proteção ao trabalhador valiam somente para algumas corporações profissionais e excluíam, portanto, os que estavam foram do mercado formal. Aos pobres, restava a caridade religiosa ou pública.
Ainda segundo Pontes, a maioria das políticas sociais para os pobres da era Vargas até a ditadura militar eram eivadas de clientelismo político e assistencialismo estatal que não reduziam e tampouco erradicavam a pobreza. Essas políticas sociais tinham ainda um papel ideológico conservador mantendo a população submetida à alienação política, à restrição da liberdade e ao clientelismo dominante. Privando assim um grande contingente de pessoas da concepção básica de cidadania, qual seja, direitos civis, políticos e sociais a todos cidadãos.
O sistema brasileiro de proteção social, ao longo do tempo, adquiriu traços corporativistas privilegiando algumas categorias profissionais, na área de aposentadorias. Entretanto, o traço que mais se distingue em sua dinâmica é o clientelismo, ou seja, a utilização de políticas sociais como moeda de troca de políticos, permitindo assim que personalidades e grupos de poder dominem órgãos previdenciários, afetando assim a hegemonia de alocação de recursos e a expansão dos programas sociais (Draibe, 1990).
A Constituição Federal de 1988 inseriu, através do artigo 194 , a Seguridade Social, que se compõe em Política de Saúde, da Previdência Social e da Política de Assistência Social. O Brasil, a partir da constituição de 88, deu um passo significativo no campo da proteção social de seus cidadãos. A partir desse momento, a Assistência Social rompe com o estigma de cultura de favor e clientelista, passando a ser uma política de direito de todo cidadão brasileiro, beneficiando a todos, mesmos os excluídos do mercado de trabalho.
Entretanto, somente a partir de 1991, quando foi apresentado e aprovado, no Senado Federal, o projeto de Lei nº 80/1991 do Senador Eduardo Suplicy, propondo o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM), inicia-se o debate sobre programas de Transferência de Rendas no Brasil, fazendo com que o tema faça parte da Agenda Pública de governos nacionais.
O programa desse projeto de lei destinava-se a beneficiar todos os brasileiros residentes no país, maiores de 25 anos de idade, com uma renda que corresponde a 2,25 salários mínimos, em valores de 2005. Este projeto de lei não foi à votação na Câmara Federal e, portanto não foi aprovado e sancionado pelo Congresso Nacional.
Ainda em 1991, os debates sobre Renda Mínima incorporaram um novo elemento, a educação, como condicionalidade vinculada aos programas de Renda Mínima. É proposta uma transferência de renda de um salário mínimo a toda família que mantivesse filhos ou dependentes de sete a quatorze anos freqüentando regularmente a escola pública. A pretensão desta condicionalidade visa a garantia da focalização dos programas nos pobres e também de que a política social a curto prazo possa amenizar a pobreza e a longo prazo romper a reprodução do ciclo vicioso desta.
Como bem observa Abegão (2003),
[...] Aliam-se, portanto, duas perspectivas de combate à pobreza numa mesma política: uma emergencial voltada para a melhoria das condições de vida das famílias assistidas, possibilitada pelo rendimento mensal adicional à receita familiar; e outra de longo prazo, cujo objetivo é romper com o ciclo de reprodução da pobreza através do acesso dos filhos dessas famílias carentes à educação. (ABEGÃO 2003, p.7).
Em 1995, foram implantados os primeiros programas de Renda Mínima no Brasil, nos âmbitos estadual e municipal. Dentre eles, podemos citar as iniciativas-piloto do Programa Bolsa-Escola de Brasília, implantado pelo então governador do Distrito Federal, Cristovam Buarque (PT) e do PGRM do município de Campinas, no Estado de São Paulo, instituído pelo então Prefeito José Roberto Magalhães Teixeira (PSDB). Esses programas atingiam, preferencialmente, famílias pauperizadas com crianças até 14 anos e tinham como condicionalidade a educação vinculada ao programa de transferência de renda.
A partir desses projetos-piloto, multiplicaram-se os projetos de lei de PGRM. Em 1997, seis capitais já tinham seus programas implantados (Belém, Belo Horizonte, Boa Vista, Natal, Salvador, Vitória), além de Santos e Ribeirão Preto, no Estado de São Paulo e Londrina no Paraná. Segundo Draibe (1996b), em setembro de 1996, 89 propostas de projetos de PGRM estavam em tramitação nas casas legislativas de 16 estados e 88 municípios, com grande concentração nos estados de Minas Gerais, São Paulo e Rio de Janeiro13.
Em 1996, o Governo Federal iniciou a primeiras experiências com a criação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) e o início de implementação do Benefício de Prestação Continuada (BPC) instituído pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS).
13 Estas iniciativas, segundo Telles (1998) parecem relacionadas com o aumento das transferências de recursos da União para
os municípios, após a constituição de 88; a descentralização das responsabilidades dos programas sociais e a concentração da renda nacional que teve o viés do recrudescimento da pobreza.
Em 2001, no segundo mandato do governo Fernando Henrique Cardoso, houve a expansão dos programas de Renda Mínima do Governo Federal com o desenvolvimento dos já existentes e a criação de dois novos: o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentação. A implantação destes programas foi descentralizada e alcançou a maioria dos municípios brasileiros. Nesse ano, também se iniciaram os debates sobre uma Renda de Cidadania, para todos os brasileiros sem restrição. O início do debate deve-se ao lançamento do livro do Senador Suplicy14 e a apresentação de seu projeto de lei nº 266 de 4 de dezembro de 2001 ao Congresso Nacional, propondo uma Renda Básica de cidadania a todos brasileiros e estrangeiros residindo no Brasil por mais de cinco anos.
De acordo com SUPLICY (2004), o Presidente Lula sancionou em 08 de janeiro de 2004, o projeto de Lei 10.835/04, que instituiu a Renda Básica de Cidadania. Essa Lei garante a todos os brasileiros residentes no país, e estrangeiros residentes há pelo menos cinco anos no Brasil, não importando sua condição socioeconômica, receberem anualmente, um benefício monetário, podendo ser pago em parcelas iguais e mensais, iniciando-se pelas camadas mais necessitadas da população. Ainda segundo o autor, o Brasil é o primeiro país do mundo a aprovar uma lei de renda básica de cidadania.
Em outubro de 2003, no primeiro mandato do governo Lula, foi criado o Programa Bolsa-Família com a intenção de racionalizar e unificar quatro dos Programas até então vigentes de transferências de renda: o Bolsa-Escola; o Bolsa-Alimentação; o Auxílio-Gás e o Cartão-Alimentação. O principal motivo da unificação desses programas deve-se ao fato de que através de um estudo, realizado pela Casa Civil, foi identificado que eles apresentavam superposições de cadastramento de beneficiários e dificuldades de gerenciamento (Suplicy, 2004).
Com a unificação do Programa Bolsa-Família o governo Lula elevou, consideravelmente, os recursos orçamentários da União destinados a esse programa, visando ao atendimento de um contingente maior de beneficiários.
O programa Bolsa-Família tem como objetivos: combater a fome, a pobreza e as desigualdades por meio da transferência de renda associado à garantia de acesso aos direitos sociais básicos, saúde, educação, assistência social e segurança alimentar; promover a inclusão social, contribuindo para a emancipação das famílias beneficiárias, para que elas possam sair da situação de vulnerabilidade em que se encontram.
O programa apresenta como condicionalidades a serem cumpridas pela família para a percepção do benefício mensal:
• Na área da educação, freqüência mínima de 85% da carga horária mensal de crianças ou adolescentes de seis a quinze anos de idade da família beneficiária matriculada em estabelecimento de ensino;
• Na área da saúde o cumprimento da agenda de saúde e nutrição cujas famílias tenham em sua composição gestantes, nutrizes e ou crianças menores de sete anos constituída de exames de rotina, pré-natal, vacinação e acompanhamento nutricional.
O Bolsa-Família unificou, inicialmente, quatro programas federais a saber: o Bolsa- Escola, o Bolsa-Alimentação O Vale-Gás e Cartão-Alimentação. Posteriormente, através da portaria GM/MDS 666/05, integrou o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil.
Além do Bolsa-Família, vários programas de transferência de renda foram criados e são executados no Brasil na ultima década, entretanto, não se dispõe de elementos de avaliação e acompanhamento de tais projetos que permitam a confecção de um banco de dados sobre a influência desses na melhoria dos níveis de pobreza da população, evolução de indicadores de nível de cidadania de pobres e excluídos e efetivo acesso destes à riqueza e aos bens e serviços socialmente produzidos no país.
No Rio de Janeiro, em 1999, foi criado o Programa Compartilhar/Cesta do Cidadão, instituído através do Decreto nº 25.681 de 05.11.1999, sofrendo alterações pelo Decreto nº 32.740, de 03.02.2003.
Este programa conhecido como Cheque-Cidadão é o estudo de caso desta dissertação e será apresentado a seguir no item 4.4 deste capítulo.
A despeito do grande número de programas implantados, os níveis de pobreza não têm diminuído na mesma proporção do aporte de recursos investidos nesses programas. Verifica-se, especialmente, a falta coordenação entre poderes governamentais, entre órgãos gestores, financiadores e executores de políticas públicas.
A burocracia estatal complexa produz entraves na distribuição de recursos. Famílias são cadastradas em mais de um programa, que tem objetivos similares, enquanto famílias que necessitam de auxílio de renda não são beneficiadas. O custo de implantação, acompanhamento e gestão são altos. Então, a pergunta recorrente persiste nos dias de hoje. Como avaliar estes programas de transferência de renda? Qual a efetividade dos mesmos? Como avaliar a eficiência? Qual a metodologia de avaliação a se adotar? Quais são os impactos reais desses programas? Que tipos de indicadores devem ser propostos e avaliados? Qual o desenho mais eficiente e efetivo? Que tipo de auditoria e avaliação deve ser conduzido pelas Entidades de Fiscalização Superior – EFS15?