A atividade correcional surgiu no Brasil como uma proteção ao Estado, a fim de evitar erros que pudessem ser cometidos pela Administração, somente vindo a atuar na seara disciplinar posteriormente, como descreve Francinilson Mota da Silva em sua dissertação de mestrado com o título “O Impacto da Controladoria no Tempo de Julgamento dos Processos Disciplinares dos Policiais Militares do Ceará” (2013, p. 16):
Desta forma, no Brasil, a atividade correcional surgiu primeiramente com um objetivo de proteção à administração que visa primordialmente evitar que possíveis erros possam ser cometidos. Posteriormente passou também a exercer mais ativamente uma conduta disciplinar junto ao agente público que de forma dolosa ou culposa cometeu uma falta de natureza disciplinar.
Originariamente, o poder disciplinar nas corporações militares estaduais era exercido, internamente e exclusivamente, seguindo a cadeia hierárquica, tendo no topo o comandante-geral. Externamente, o poder disciplinar era exercido somente pelo governador, como chefe das corporações, ou seja, autoridade maior dos militares estaduais do Ceará. Não obstante a isso, nos anos de 2011, foi criada a Controladoria Geral de Disciplina dos Órgãos de Segurança Pública e Sistema Penitenciário, com status de secretaria estadual, com a
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competência para realizar, requisitar, avocar sindicâncias e processos administrativos para apurar a responsabilidade disciplinar de todos os servidores integrantes do grupo de atividade de polícia judiciária, policiais militares, bombeiros militares e agentes penitenciários. Essa inovação legal deslocou parte do poder então concentrado nas corporações militares para uma secretaria independente da pasta originária, que é a Secretaria de Segurança Pública e Defesa Social (SSPDS).
Isso foi possível em virtude da Emenda Constitucional nº 70 acrescentar o artigo 180-A à Constituição Estadual do Ceará, que instituiu a Controladoria Geral de Disciplina (CEARÁ, 2011). Dessa forma, as transgressões disciplinares que viessem a ser cometidas por servidores públicos militares, policiais militares e bombeiros militares, passaram a ser investigadas preliminarmente e processadas administrativamente pela Controladoria Geral de Disciplina.
A apuração do cometimento de transgressão do militar estadual do Ceará inicia-se quando o órgão toma conhecimento do fato através de denúncias ou por outros meios. O fato passa a ser investigado e se houver o entendimento de que há possibilidade de transgressão disciplinar, com indícios de autoria e materialidade, é aberto o devido procedimento a fim de apurar a suposta transgressão, o que pode gerar sanções em sua solução.
Esse controle disciplinar por uma secretaria corregedora externa à SSPDS, não tendo relação com seus órgãos vinculados, possibilita um maior distanciamento, o que garante maior imparcialidade na apuração e na aplicação de sanções aos servidores militares. Por ordem constitucional, os militares estaduais devem manter a ordem pública, a prática de abusos nas suas atividades causa diferenciada lesão à sociedade, o que reforça a necessidade de um órgão transparente que garanta maior lisura aos devidos processos. Sobre os limites do poder de polícia, José Lauri Bueno de Jesus (2011, p. 85) comenta:
Em uma sociedade democrática, a polícia exerce suas funções para a coletividade e em seu nome, utilizando, unicamente, os poderes que esta última lhe confiou, através do Estado que é detentor do poder de polícia. Entretanto, deve existir um equilíbrio razoável entre as exigências da segurança geral da sociedade e a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, visto que isso implica a busca de uma harmonia dos poderes e atributos que a polícia necessita para realizar suas atividades com vistas ao respeito das pessoas, evitando possíveis abusos de poder.
As espécies de processos regulares disciplinares apuradas na CGD podem ser as seguintes segundo a Lei Estadual nº 13.407/2003:
Art. 71. O processo regular de que trata este Código, para os militares do Estado, será:
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II - o Conselho de Disciplina, para praças com 10 (dez) ou mais anos de serviço militar no Estado;
III - o processo administrativo-disciplinar, para praças com menos de 10 (dez) anos de serviço militar no Estado;
IV - o procedimento disciplinar previsto no Capítulo VII desta Lei16.
§ 1º. O processo regular poderá ter por base investigação preliminar, inquérito policial-militar ou sindicância instaurada, realizada ou acompanhada pela Controladoria Geral dos Órgãos de Segurança Pública e Sistema Penitenciário. Vale ressaltar que a Lei Complementar nº 104/201117, que alterou dispositivos da Lei Complementar nº 98/2011, determinou a formação de colegiados permanentes para a composição de processos que tivessem competência para a perda de cargo dos servidores militares, havendo assim a necessidade de entendimento por maioria para a decisão final nos referidos processos.
Art. 4º - O art.12, da Lei Complementar nº 98, de 20 de junho de 2011, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art.12 - Fica autorizada a criação, por ato do Controlador Geral de Disciplina, de Conselhos Militares Permanentes de Justificação, compostos, cada um, por 3 (três) Oficiais, sejam Militares e Bombeiros Militares Estaduais, ou das Forças Armadas, dos quais, um Oficial Superior, recaindo sobre o mais antigo a presidência da comissão outro atuará como interrogante e o último como relator e escrivão” (NR).
Art. 5º - O art.13, da Lei Complementar nº98, de 20 de junho de 2011, passa a vigorar com a seguinte redação: “Art.13 - Fica autorizada a criação, por ato do Controlador Geral de Disciplina, de Conselhos Militares Permanente de Disciplina, compostos, cada um, por 3 (três) Oficiais, sejam Militares e Bombeiros Militares Estaduais, ou das Forças Armadas, dos quais, um Oficial Intermediário, recaindo sobre o mais antigo a presidência da Comissão, outro atuará como interrogante e o último como relator e escrivão” (NR).
Além das seguintes espécies mencionadas, os militares estaduais poderão ser submetidos às sindicâncias, para que seja averiguada a possível prática de transgressões disciplinares, de acordo com a referida lei:
Art. 11 - A ofensa aos valores e aos deveres vulnera a disciplina militar, constituindo infração administrativa, penal ou civil, isolada ou cumulativamente.
(...)
§ 4º - A disciplina e o comportamento do militar estadual estão sujeitos à fiscalização, disciplina e orientação pela Controladoria Geral de Disciplina dos Órgãos de Segurança Pública e Sistema Penitenciário, na forma da lei:
I - instaurar e realizar sindicância por suposta transgressão disciplinar que ofenda a incolumidade da pessoa e do patrimônio estranhos às estruturas das Corporações Militares do Estado.
É importante o destaque para a inovação trazida pela Instrução Normativa nº
16Interessantemente, a espécie “procedimento disciplinar” prevista no Código Disciplinar é um procedimento autônomo em si, sendo espécie e gênero ao mesmo tempo, o mesmo ocorrendo para o “processo-administrativo disciplinar”.
17 Publicada no Diário Oficial do Estado do Ceará, nº 239, de 16 de dezembro de 2011. Disponível em: < http://imagens.seplag.ce.gov.br/PDF/20111216/do20111216p01.pdf>.
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05/2015 da CGD18, que dispõe sobre a padronização das normas relativas às sindicâncias19 disciplinares aplicáveis aos servidores civis e militares do estado do Ceará, submetidos à Lei Complementar nº 98/2011. Anteriormente, a qualificação e o interrogatório eram os primeiros atos da fase de instrução, contudo, após a regulamentação pela referida instrução, a oportunização de autodefesa ao sindicado ocorre ao final da instrução, por influência do processo penal20, garantindo maior eficácia à ampla defesa e ao contraditório frente à acusação. Essa mudança permitiu ao acusado tomar conhecimento de tudo que foi produzido e juntado aos autos, subsidiando a autodefesa por ocasião do interrogatório.
Os processos regulares dos militares estaduais, com exceção da espécie procedimento disciplinar, são apurados na CGD em colegiados de três membros, com o posto de oficial21, e tem por finalidade, com exceção da espécie procedimento disciplinar, a apuração de transgressões disciplinares de maior gravidade. Estas, se comprovadas, podem levar à expulsão ou à demissão do militar estadual. Por seu turno, as sindicâncias podem sujeitar os acusados às punições previstas no Código Disciplinar, porém não tem o condão de culminar na perda do cargo do servidor militar.
De forma semelhante ao sistema judicial, os processos disciplinares de militares estaduais, principalmente pelo tamanho do efetivo da Polícia Militar22, apresentam uma grande demanda sujeita à apuração da disciplina. O Portal da Transparência disponibiliza pesquisa com indicadores de série histórica, a partir da criação da CGD em 2011 aos anos de 2014, na qual se percebe um aumento do número de denúncias e de servidores punidos em procedimentos disciplinares, ao mesmo tempo da diminuição de servidores apurados em procedimentos abertos após análise inicial em investigação preliminar23.
18 Publicado no Diário Oficial do Estado do Ceará, nº 207, de 06 de novembro de 2015. Disponível em: < http://imagens.seplag.ce.gov.br/PDF/20151106/do20151106p02.pdf>.
19 A mudança não se estendeu aos outros procedimentos disciplinares administrativos dos militares estaduais.
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A Lei nº 11.719/2008 modificou o Código de Processo Penal, alterando a redação do art. 400, da referida lei, passando a ser o interrogatório a última oitiva da instrução. Segue o teor do art. 400: “Na audiência de instrução e julgamento, (...) proceder-se-á à tomada de declarações do ofendido, à inquirição das testemunhas arroladas pela acusação e pela defesa, nesta ordem, ressalvado o disposto no art. 222 deste Código, bem como aos esclare- cimentos dos peritos, às acareações e ao reconhecimento de pessoas e coisas, interrogando-se em seguida, o acu- sado”.
21 O oficialato é composto de patentes à semelhança do Exército, que inicia no posto de segundo-tenente ao posto de coronel comandante geral, este último não encontrando previsão nas Forças Armadas.
22 Segundo o 9º Anuário Brasileiro de Segurança Pública, o Ceará tinha em 2014 o efetivo de 15.440 homens e 486 mulheres na Polícia Militar do Ceará. Disponível em: <http://www.agenciapatriciagalvao.org.br/dossie/wp- content/uploads/2015/10/9-Anuario-Brasileiro-de-Seguranca-Publica-FSB_2015.pdf>.
23 Após a realização da denúncia junto ao Órgão, são feitas diligências no sentido de se verificar um mínimo de indícios de autoria e de materialidade que justifiquem a abertura de procedimento disciplinar, o qual poderá levar a sanção do militar.
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Tabela 1 - Servidores denunciados24.
ANO 2011 2012 2013 2014
QUANTIDADE 507 1.252 1.556 1.611
Fonte: Portal da Transparência do Governo do Estado do Ceará (2016).
A Tabela 1 apresenta a quantidade de servidores integrantes do grupo de atividade de polícia judiciária, policiais militares, bombeiros militares, servidores da Perícia Forense e agentes penitenciários que foram denunciados por desvio de conduta. Observa-se o aumento exponencial de servidores denunciados, contudo nem todas as denúncias apresentam os elementos mínimos que são necessários para a abertura de procedimento e, possível, punição, como indícios de autoria e de materialidade.
Em seguida, a próxima tabela expressa o número de servidores integrantes do grupo de atividade de polícia judiciária, policiais militares, bombeiros militares, servidores da Perícia Forense e agentes penitenciários que estão respondendo a procedimentos disciplinares por desvio de conduta.
Tabela 2 - Servidores respondendo a procedimentos disciplinares25.
ANO 2012 2013 2014
QUANTIDADE 2.984 2.184 1.662
Fonte: Portal da Transparência do Governo do Estado do Ceará (2016).
Por último, a Tabela 3 exibe a quantidade de servidores punidos após a apuração em procedimentos disciplinares. O processo administrativo segue princípios semelhantes aos do processo penal, de forma que se houver o entendimento de insuficiências de provas que não garantam a certeza da prática da transgressão, o procedimento é arquivado por essa motivação. Nota-se pela tabela anterior e pela tabela seguinte que apesar da quantidade de servidores respondendo a procedimentos disciplinares ter sido reduzida na série histórica, a quantidade de servidores punidos aumentou no mesmo período. Os dados podem representar vários aspectos de o processo disciplinar, como a sugestão de que a sanção disciplinar, por si só, não evita novos cometimentos de transgressões disciplinares na classe. Outro ponto que fortalece esse raciocínio é que, de acordo com as tabelas, a quantidade de procedimentos
24 Os dados podem ser acessados no Portal da Transparência do Governo do Estado do Ceará através do sítio <http://www.transparencia.ce.gov.br/static/prioridades-de-governo/resultados>.
25 Os dados podem ser acessados no Portal da Transparência do Governo do Estado do Ceará através do sítio <http://www.transparencia.ce.gov.br/static/prioridades-de-governo/resultados>.
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arquivados, sem haver punição para o servidor, diminuiu. Essa perspectiva reforça o entendimento pela aplicação de outros instrumentos a fim de evitar a prática transgressiva.
Tabela 3 - Servidores punidos nos procedimentos disciplinares.
ANO 2011 2012 2013 2014
QUANTIDADE 26 184 362 391
Fonte: Portal da Transparência do Governo do Estado do Ceará (2016).
A quantidade de servidores respondendo a procedimentos disciplinares deve ser entendida não só na quantidade de denúncias que convertem a investigação preliminar em procedimentos, mas também os procedimentos que não foram concluídos no decorrer do tempo e que se acumulam com outros recebidos.
Os processos administrativos disciplinares apresentados tramitam em sigilo26, com fundamentação no art. 22, VIII, da Lei Estadual nº 15.175/201227, a qual define regras específicas para a implementação do disposto na Lei Federal nº 12.527/201128, no âmbito da Administração Pública do Estado do Ceará29:
Art.22. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam, sem prejuízo de dispositivos previstos em lei federal específica: (...) VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações. O sigilo vigente aos processos dificulta a possibilidade de estudo de caso para fins acadêmicos, uma vez que é necessária a desclassificação do sigilo para a publicização do conteúdo processual.
26 No portal da CGD há uma tabela que detalha acerca dos sigilos dos processos. Disponível em: < http://www.cgd.ce.gov.br/portal/canalDetalhado.do?tipoPortal=1&codCanal=580&titulo=Rela%E7%E3o%20de %20informa%E7%F5es%20sigilosas&action=detail>.
27 A Lei encontra-se disponível em: <http://www.cge.ce.gov.br/index.php/regulamentomenu/doc_download/450- lei-no-15175-de-28-de-junho-de-2012-doe-11-de-julho-de-2012>.
28 Conhecida como Lei de Acesso à Informação.
29 A Lei Estadual foi submetida à Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador Geral da República por este entender que há dispositivos inconstitucionais.
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4 A MUDANÇA DE PARADIGMAS DO DIREITO ADMINISTRATIVO