İbrahim Enis’in Kıyas ile İlgili Görüşleri

No sistema presidencialista, embora o olhar da mídia, da opinião pública e dos atores políticos do plano internacional comumente recaiam sobre a pessoa do Presidente da República, que concentra as funções de Chefe de Governo e Chefe de Estado, é importante frisar que a condução do governo, da administração pública interna e das relações internacionais não dependem, diretamente, das suas habilidades pessoais de articulação política e de gestão.

O exercício das funções executivas (de governo e administrativas) demandam um aparato institucional complexo que, embora seja liderado pela pessoa do Presidente, não se confunde com este. Dentro do quadro de pessoal que compõe o Poder Executivo, analisar quem são os indivíduos que ocupam os cargos do primeiro escalão do governo e por que estão lá é de fundamental importância para compreender o desenrolar da atividade política que dá sustentabilidade ao próprio governo, tanto do ponto de vista político como de gestão.

Os ministros de Estado são auxiliares da confiança imediata do Presidente que ocupam as pastas de governo para execução das políticas e coordenação dos órgãos da Administração federal, nos termos das atribuições conferidas pelo artigo 87 da Constituição.

Em países onde o presidencialismo assemelha-se mais ao modelo norte- americano, os ministros recrutados ou são pessoas de confiança pessoal do Presidente, ou são burocratas selecionados a partir das suas expertises em relação à área da pasta a ser ocupada e, em geral, são pessoas estranhas ao Parlamento e sem qualquer vínculo com este, o que ressalta a força da separação dos poderes existente entre as instituições.95

Já em modelos que se distanciam mais do norte-americano quanto à rigidez da separação, como o brasileiro, não só é possível a escolha de ministros advindos do Congresso, como é essa a praxe que forma as coalizões, alinhando os interesses entre Executivo e Legislativo no cenário político-institucional brasileiro. A distribuição das pastas de governo é

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a principal moeda de troca de que dispõe o Presidente para negociar apoio dos partidos políticos no âmbito do Legislativo.

Nesse sentido, Bonavides comenta que a “livre escolha presidencial” acaba sendo ilusória, haja vista que os compromissos político-partidários são o que, na prática, determinam as escolhas ministeriais, a despeito do interesse e da simpatia pessoal do presidente para com os titulares das pastas.96

Na verdade, a formação do governo é uma das bases institucionais do chamado presidencialismo de coalizão, pois é por meio dela que os partidos selam a aliança com o Executivo para governar o país.97 No início do mandato, ou mesmo antes dele, o presidente calcula, estrategicamente, que tipo de governo deve formar para alcançar os fins pretendidos durante o mandato.

Pereira, Power e Reile destacam que as opções estratégicas de governança devem sempre buscar minimizar os custos totais da coalizão, considerando os objetivos pretendidos pelo Executivo com o apoio dos parlamentares. Mudanças políticas consensuais demandam menos de uma articulação da coalizão, ao passo que mudanças mais radicais demandam um custo maior na formação das alianças.98

Além disso, coalizões menores e de maior homogeneidade ideológica tem administração interna mais fácil do que as maiores ou mais heterogêneas. O tipo de mudança que se pretende implementar, a distribuição das preferências dos parlamentares no Legislativo e a popularidade do Presidente perante o eleitorado são fatores que implicam, direta ou indiretamente, nos custos com a formação de uma coalizão.99

Nesse sentido, a lógica observada na distribuição dos ministérios não é aleatória. Partidos com maiores taxas de sucesso, no âmbito do Legislativo, obterão os cargos mais

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BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 303. 97

VICTOR, Sérgio Antônio Ferreira. Presidencialismo de coalizão: exame do atual sistema de governo brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 118.

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Com relação aos custos da formação do governo, Schier comenta que a necessidade de se estabelecer coalizões maiores gerou uma ampliação no número de ministérios e na criação de agências governamentais. Contudo, ao contrário do que se imagina, o aumento da quantidade de pastas não gerou aumento dos gastos públicos, visto que eles surgem do desmembramento dos ministérios já existentes, ocasionando apenas uma realocação dos recursos orçamentários (SCHIER, Paulo Ricardo. Presidencialismo de coalizão: contexto, formação e elementos da democracia brasileira. Curitiba: Juruá, 2017, p. 115). Para um estudo mais aprofundado do tema, ver: QUEIROZ, Leon Victor; SANDES, Vítor. O mito dos muitos ministérios. Dados Políticos, [s. l.], 29 abr. 2015. Disponível em: <http://www.dadospoliticos.com/2015/04/o-mito-dos-muitos-ministerios.html>. Acesso em: 17 maio 2017.

99 _{“A distribuição de benefícios políticos é multifacetada, já que o Executivo deve determinar o número de} partidos na coalizão de governo, a abrangência ideológica desses partidos e a proporcionalidade da distribuição de cargos dentro do gabinete. Essas escolhas constituem o „cerne da gestão‟ do Executivo.” (PEREIRA, Carlos; POWER, Timonthy J.; RAILE, Eric D. Presidencialismo de coalizão e recompensas paralelas: explicando o escândalo do mensalão. In: INÁCIO, Magna; RENNÓ, Lúcio (Orgs.). Legislativo brasileiro em perspectiva

relevantes (do ponto de vista econômico e político) e esses, em geral, são os garantidores da governabilidade.100 Além do peso das legendas partidárias, os ocupantes dos cargos também pertencem, na maioria das vezes, aos Estados mais fortes econômica ou politicamente, conforme comprovam os estudos empíricos de Abranches e de Figueiredo.101

Quanto às alianças firmadas por meio da distribuição dos ministérios, Amorim Neto frisa que a formação de um gabinete de coalizão não deve ser entendida como a mera nomeação de ministros com filiações partidárias porque isso, por si só, não garante o endosso das legendas dos respectivos partidos no sentido de apoiar o Presidente no parlamento. Nisto consiste a diferença atribuída pelo autor entre “gabinetes de coalizão” e de “gabinetes de cooptação”.102

Por gabinete de coalizão entende-se o corpo de ministros cujas indicações decorreram de prévios acordos com os partidos dos quais fazem parte, com manifesta intenção destes em garantir apoio legislativo ao Presidente. Já os gabinetes de cooptação, segundo o autor, são formados por ministros escolhidos pelo Presidente em razão de laços pessoais, de competência técnica ou de acordos políticos outros que não alianças entre partidos. Os indicados, ainda que possuam filiação partidária, comporão o governo em nome próprio, não em nome do partido.103

Figueiredo, no mesmo sentido, alerta para o fato de que uma análise coerente do funcionamento das coalizões de um determinado governo depende da certificação de que os partidos tidos como pertencentes ao governo, de fato, tenham assumido compromisso de apoio político. É possível que determinado partido não se oponha a que um de seus filiados integre o gabinete, mas não necessariamente prometa apoio da base parlamentar ao Executivo. Com isso, é importante que a configuração da coalizão esteja respaldada em dados ou notícias minimamente confiáveis, não apenas na aparência de aliança política, sob pena de a análise produzir interpretações equivocadas quanto ao comportamento dos partidos na arena legislativa.104

100

SCHIER, Paulo Ricardo. Presidencialismo de coalizão: contexto, formação e elementos da democracia brasileira. Curitiba: Juruá, 2017, p. 115.

101

ABRANCHES, Sérgio. Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados – Revista de

Ciências Sociais. Rio de Janeiro, v. 31, n. 1, p. 5-34, 1988; FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Coalizões

governamentais na democracia brasileira. Primeiros Estudos, São Paulo, n. 3, p. 159-196, 2012. 102

AMORIM NETO, Octavio. Gabinetes presidenciais, ciclos eleitorais e disciplina legislativa no Brasil. Dados

– Revista de Ciências Sociais, v. 43, n. 3, p. 481, 2000.

103

AMORIM NETO, Octavio. Formação de gabinetes presidenciais no Brasil: coalizão versus cooptação. Nova

Economia, Belo Horizonte, v. 4, n. 1, p. 15-16, 1994.

104

FIGUEIREDO, Argelina Cheibub. Coalizões governamentais na democracia brasileira. Primeiros Estudos, São Paulo, n. 3, p. 162, 2012.

Apesar de algumas divergências metodológicas a respeito dos critérios considerados na formação de coalizões, há consenso entre os cientistas políticos de que haverá configuração de uma nova coalizão de governo quando: i) houver mudança do chefe do Executivo, decorrente de eleição ou não; ii) houver modificação no conjunto de partidos que possuem ministérios, com a entrada ou saída de algum deles.105

Para Meneguello, do ponto de vista partidário, a disputa dos partidos por cargos no governo é inerente ao jogo político.106 Ligar os partidos à função governamental tanto proporciona o seu desenvolvimento como favorece a própria organização do sistema partidário. Além disso, a busca dos parlamentares por cargos é o mecanismo mais eficaz para sua projeção no campo político. Ser nomeado pelo Presidente para estar ao seu lado garante uma atuação política relevante, com participação direta nas decisões do governo, fato que é bastante positivo para a construção de sua base eleitoral.107 A dinâmica das coalizões no sistema de governo brasileiro, perpassa, portanto, pela distribuição partidária das pastas de governo do Poder Executivo.