A construção do juízo de valor sobre a regularidade da prestação de contas se caracteriza por atividade de cognição, em que o OCE, considerando os elementos de fato e de direito, julgam as contas. Esse juízo se materializa com o Acórdão, adotado entre os ministros participantes do julgamento.
A cognição nos processos de prestação de contas é considerada ampla e irrestrita, quanto aos atos e fatos jurídicos sujeitos à apreciação pelo TCU (Acórdão 1.842/2008- Plenário), a significar que todos eles podem ser considerados sob todos os prismas referidos na legislação, i.e., pelo prisma da legalidade, legitimidade, economicidade, entre outros aspectos, para efeitos de construção do encaminhamento final a ser dado ao processo.
A extensão e a profundidade da cognição se relacionam com as questões de fato e de direito que são levadas em consideração e podem influenciar o julgador no momento da formação de seu juízo sobre o que se está julgando. Normalmente, a cognição é analisada em dois planos, consoante explica Salustiano (2012):
O primeiro, o chamado plano horizontal, representa a extensão ou a amplitude da cognição sobre o universo de questões afetas ao processo, se o conhecimento abarca total ou parcialmente as questões de fato e de direito, trazidas ao processo pelas partes ou levantadas pelo juiz, que podem ter reflexo no juízo de valor a ser estabelecido. O segundo, o plano vertical, representa a profundidade com que essas todas questões são efetivamente analisadas pelo juiz, a percuciência da análise empreendida pelo julgador (SALUSTIANO, 2012, p. 11).
No caso das prestações de contas, apenas parte dos atos administrativos praticados pelos gestores são levados em consideração no julgamento, sendo impossível considera-
los a todos, ante a enorme quantidade de atos anualmente praticados, bem como a enorme quantidade de órgãos que terão suas contas analisadas (SALUSTIANO, 2012).
Do ponto de vista da atuação da Unidade Técnica que produz a instrução de mérito do processo de contas, o Auditor Federal de Controle Externo (AuFC) é colocado diante de desafio e tensão, quanto aos objetivos declarados dos processos de julgamento de prestação de contas. A IN/TCU 63/2010 explicita que a análise a ser empreendida pressupõe o exame da conformidade e a do desempenho, nas dimensões da eficácia, eficiência, efetividade e economicidade da gestão, além de todo um julgamento sobre os controles internos.
Inegável o avanço da sociedade brasileira ao incluir entre os princípios constitucionais aplicadas à gestão dos recursos públicos, ao lado do da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, o princípio da economicidade (art. 37 da CRFB).
Santiso (2007) ressalta que o grande desafio do controle seria a transição do modelo esperado de controle de conformidade com leis rigidamente definidas para modelo mais flexível, em que é dado aos gerentes maior liberdade para que as metas da organização sejam atingidas, ainda que do ponto de vista do controle ainda não esteja cristalino como ele deve se posicionar diante de tal realidade (SANTISO, 2007).
A adoção de vertente de controle que privilegia o desempenho não afastou, no entanto, o controle da conformidade, sendo esperado que ambos os aspectos sejam abordados durante a realização da instrução do processo de julgamento de contas.
Os órgãos que prestam contas são tanto diversos quanto o é o governo federal. O TCU recebe processo de prestação de contas que abarcam organizações públicas de todos os tipos, cujas atividades principais são as mais variadas. Assim, prestam contas órgãos da administração direta e indireta, tais como autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista, empresas públicas, fundos contábeis etc., versando sobre os recursos utilizados, bem como sobre os bens e serviços públicos produzidos. A realização da receita também está sujeita ao controle via processo de prestação de contas.
Em termos de recursos públicos, conceituação que bem se adapta ao contexto é aquela que os considera sob o ponto de vista sistêmico (MARTINS, 2002). A princípio,
qualquer das etapas identificadas no quadro abaixo são passiveis de serem objeto de análise no âmbito do julgamento da prestação de contas:
Quadro 3 – Definição Sistêmica de Recursos Públicos
Fonte: Martins (2005)
Do ponto de vista processual, a finalidade do processo é produzir juízo de valor acerca da regularidade ou irregularidade das contas apresentadas, juízo este calcado com base em informações produzidas basicamente pela organização pública cujas contas se julgam, pelo órgão de controle interno (OCI) obrigado a se manifestar no processo, e por outros agentes cuja manifestação também se reveste de obrigatoriedade, como o contador público sobre os balanços da organização.
Desse modo, o Auditor Federal de Controle Externo responsável pela instrução do processo de julgamento de contas já encontrará posicionamento, emitido pelo órgão de controle interno pertinente, sobre juízo de valor sobre a situação das contas. Este juízo é apenas mais um elemento considerado pelo AuFC ao emitir sua proposta de encaminhamento, que por sua vez servirá de base para os ministros da Corte emitirem o juízo final sobre a regularidade das contas. Um juízo é construído com base nas informações pretéritas e nas análises realizadas pela sua própria unidade.
O julgamento pelo Plenário ou por uma das Câmaras não se vincula com nenhum dos posicionamentos anteriores, como deveria ser. Ademais, no âmbito interno da
unidade técnica (UT) do TCU, a proposta não precisa ser monolítica, ao permitir que o auditor, o diretor e o secretário da UT posicionem-se de forma divergente entre si.
Fato é que a decisão final terá por embasamento as informações constantes do processo, abrindo margem para que se questione que outras informações poderiam ser consideradas na fase instrutória de forma a potencializar os resultados positivos advindos da atividade judicante. Em parte, esta discussão é realizada na análise dos dados.