1.4. İnsan Kaynakları Yönetiminin İşlevleri
1.4.7. İşçi İşveren İlişkileri (Endüstri İlişkileri)
As normas tributárias de incidência apresentam-se como disposições normativas em que preponderam finalidades arrecadatórias – fiscalidade. Entretanto, os tributos têm servido ao Estado com outros objetivos que não o abastecimento dos cofres públicos – extrafiscalidade; contudo, mesmo nos casos em que o objetivo principal não seja a arrecadação, ocorre o abastecimento dos cofres públicos com recursos financeiros, daí porque se diz não haver “entidade tributária que se possa dizer pura”275.
Alfredo Augusto Becker, discorrendo sobre o finalismo extrafiscal do tributo, menciona que a experiência mostra uma progressiva transfiguração dos tributos utilizados para a intervenção estatal no meio social e na economia e ensina:
Na construção de cada tributo, não mais será ignorado o finalismo extrafiscal nem será esquecido o fiscal. Ambos coexistirão, agora de um modo consciente e desejado; apenas haverá maior ou menor prevalência deste ou daquele finalismo.276
Os tributos não agregam uma conotação somente fiscal ou extrafiscal; o que há é que, por vezes, uma prepondera sobre a outra. Foi por isso que o professor Alcides Jorge Costa sugeriu, ao invés de tributo extrafiscal, falar-se em um dirigismo via tributação. Vejamos:
274 COSTA, Regina Helena. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 48.
275 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 23. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 291. 276 BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 1963, p. 536.
[…] a expressão tributo extrafiscal não é a mais feliz possível, porque não há nenhum tributo que não tenha algum efeito além daquele da mera arrecadação, e esses efeitos variam de imposto para imposto, de tributo para tributo. Parece-nos mais apropriado falar, em vez de efeitos extrafiscais, em efeitos dirigistas. Quando um tributo é criado visando a encaminhar um certo comportamento, a induzir um certo comportamento, há aí um dirigismo, via tributação.277
Assim, os dois objetivos convivem harmônicos na mesma figura impositiva, sendo apenas lícito verificar que, por vezes, um predomina sobre o outro. Ou seja, o critério de classificação não é de exclusividade, mas de preponderância, ora arrecadatória, ora não.
Colocadas as classificações das funções dos tributos apresentadas pela doutrina – fiscal e extrafiscal –, é preciso destacar que elas são construções da Ciência do Direito, que as separam a partir da análise do arcabouço normativo das espécies tributárias. Feito o cotejo entre essas funções do tributo, passemos a analisar detalhadamente a função denominada extrafiscal, que, notadamente, vem sendo utilizada de modo crescente.
Os entes tributantes, utilizando-se dos tributos sob sua competência, podem direcionar comportamentos por meio de normas indutoras, em que estabelecem uma política fiscal278, com contornos próprios, a estimular ou desestimular condutas, a fim de atingir desígnios estatais.
Como vimos, os tributos, fundamentalmente, são utilizados como efetivos instrumentos arrecadatórios, que vão abastecer os cofres públicos de receitas necessárias à satisfação das despesas públicas voltadas à consecução de políticas públicas. Outras vezes há em que a instituição de um tributo não guarda a compostura da fiscalidade, momento em que outros interesses permeiam a exigência fiscal.
Paulo de Barros Carvalho assevera que a extrafiscalidade pode se dar por todas as fórmulas jurídico-tributárias para alcançar metas que não sejam com fins arrecadatórios:
277 COSTA, Alcides Jorge. Ideias em torno de uma reforma. Revista de Direito Tributário. São Paulo:
Malheiros, n. 67, p. 197-211, 1997.
278 Política fiscal é utilizada neste trabalho como meio para se atingir uma meta específica, tendo caráter
instrumental; volta-se às finalidades a serem atingidas pelo Estado. No atingimento dessas finalidades, o tributo pode ser utilizado como meio, e, ao fazer o disciplinamento quanto a esse tributo – instituição, organização e aplicação –, o Estado define a política fiscal aplicada ao caso especificamente.
A experiência nos mostra, porém, que vezes sem conta a compostura da legislação de um tributo vem pontilhada de inequívocas providências no sentido de prestigiar certas situações, tidas como social, política ou economicamente valiosas, às quais o legislador dispensa tratamento mais confortável ou menos gravoso. A essa forma de manejar elementos jurídicos usados na configuração dos tributos, perseguindo objetivos alheios aos meramente arrecadatórios, dá-se o nome de extrafiscalidade.279
Eduardo Domingos Bottallo afirma que as modalidades de normas extrafiscais consubstanciam-se em dois grupos: (a) as voltadas à consecução de metas que poderiam ser chamadas de desenvolvimento econômico; (b) as que visam à realização de objetivos de justiça social280.
Eduardo Marcial Ferreira Jardim afirma ser “o emprego do arsenal tributário sem finalidades arrecadatórias, mas como instrumento de ação política, econômica e social.”281
Regina Helena Costa define:
A extrafiscalidade, por sua vez, consiste o emprego de instrumentos tributários para o atingimento de finalidades não arrecadatórias, mas, sim, incentivadoras ou inibitórias de comportamentos, com vista à realização de outros valores, constitucionalmente contemplados282.
A professora Misabel Derzidestaca:
Costuma-se denominar de extrafiscal aquele tributo que não almeja, prioritariamente prover o Estado dos meios financeiros adequados a seu custeio, mas antes visa a ordenar a propriedade de acordo com a sua função social ou a intervir em dados conjunturais (injetando ou absorvendo a moeda em circulação) ou estruturais da economia. Para isso, o ordenamento jurídico, a doutrina e a jurisprudência têm reconhecido ao legislador tributário a faculdade de estimular e desestimular comportamentos, por meio de uma tributação progressiva ou regressiva, ou da concessão de benefícios e incentivos fiscais. 283
279 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 23. ed. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 290. 280 BOTTALLO, Eduardo Domingos. IPI – Princípios e Estrutura. São Paulo: Dialética, 2009, p. 51. 281 JARDIM, Eduardo Marcial Ferreira. Dicionário Jurídico Tributário. 4. ed. São Paulo: Dialética, 2003,
s.v. extrafiscalidade.
282 COSTA, Regina Helena. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 48.
283 DERZI, Misabel Abreu Machado. Atualização. In: BALEEIRO, Aliomar. Direito Tributário Brasileiro.
A professora Mizabel Derzi assevera que a Constituição expressamente admite os tributos com efeitos extrafiscais para promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico, voltados a induzir comportamentos.
Marcos Aurélio Pereira Valadão afirma a necessidade de haver a intenção manifesta do efeito extrafiscal pelo Estado quando da edição da norma instituidora: “De maneira geral, os aspectos extrafiscais ocorrem quando a forma de tributar (ou desonerar da tributação) interfere na ordem normal das coisas dentro do contexto econômico, e é esta a intenção quando da edição da norma instituidora.”284
Por certo, essa necessidade de regulação extrafiscal fez com que o legislador incluísse o art. 146-A, no Capítulo do sistema tributário nacional na Constituição Federal, possibilitando ao legislador federal, por meio da Emenda Constitucional nº 42 de 19 de dezembro de 2003, utilizar-se de qualquer tributo com fins extrafiscais: “Art. 146-A. Lei complementar poderá estabelecer critérios especiais de tributação, com o objetivo de prevenir desequilíbrios da concorrência, sem prejuízo da competência de a União, por lei, estabelecer normas de igual objetivo.”
O texto normativo evidencia a necessidade, muitas vezes, de estabelecer critérios especiais de tributação, com intuito de buscar um fim não arrecadatório, mas de política econômica e social.
Podemos verificar que a extrafiscalidade tem sido vista pela doutrina de um modo mais amplo, alocando todas as normas tributárias usadas com fins que não sejam o arrecadatório, e, de um modo mais restrito, para delinear a utilização dos instrumentos tributários para estimular ou desestimular comportamentos, fazendo-o por meio de indução, com o fim de implementar políticas econômico-sociais.
A extrafiscalidade surge para incutir na tributação um aspecto não arrecadatório, mas de indução de comportamento, em que os tributos são utilizados para adentrar nas esferas de poder de regulação de diversas atividades que estão sob a responsabilidade do Estado.
284 VALADÃO, Marcus Aurélio Pereira. Aspectos Extrafiscais do IPI e os Direitos Fundamentais: In:
BRANCO, Paulo Gonet; MEIRA, Liziane Angelotti; CORREIA NETO, Celso de Barros (Coords.).
Essa intervenção estatal no campo social, como político e econômico, utilizando-se da atividade tributante, com fins não arrecadatórios, tem origem no próprio contexto histórico vivenciado pelas sociedades. O Estado, num primeiro momento, concentrava o intuito de arrecadação para poder viabilizar a realização dos serviços públicos; entretanto, as necessidades e as exigências da sociedade levaram-no a ter que somar diversas outras atividades que não dependiam somente de recursos financeiros, mas, essencialmente, da necessidade de direcionar comportamentos, induzir condutas.
A produção industrial de um país tem relação direta com o desenvolvimento da sociedade, já que com ela fomenta-se o mercado de trabalho, gerando empregos que resultam em riqueza à população, permitindo que ela possa ter acesso aos produtos, comprando-os e gerando a necessidade daquela produção industrial ser aumentada ou diminuída. É um ciclo, uma cadeia que gera riqueza e desenvolvimento.
O IPI incide sobre os produtos industrializados e submetidos à venda, o que influenciará diretamente no custo do fabricante, já que, num primeiro momento, é este quem suporta a carga tributária, ainda que, posteriormente, repasse ao consumidor final.
Nesse contexto, a manipulação das alíquotas é um instrumento fortemente utilizado pelo Estado para influenciar nesse ciclo gerador de desenvolvimento e riquezas.
A intervenção estatal na economia, marcadamente no ciclo produtivo, levou o constituinte a permitir que o Poder Executivo tivesse uma facilitação na manipulação das alíquotas sobre o IPI, possibilitando que, dentro dos limites legais, pudesse promover alterações das alíquotas. É permitida, ainda, a tomada de medidas protecionistas, objetivando proteger a indústria nacional, com a incidência do IPI com maior oneração das alíquotas sobre determinados produtos de procedência estrangeira.
Marcus Freitas Gouvêa nos ensina que inúmeros são os valores constitucionais que se amoldam à extrafiscalidade, elencando objetivos que justificariam sua utilização, mas sem esgotá-los:
[…] desenvolvimento econômico, que se detalha na acumulação de capital, na busca do pelo emprego na distribuição de renda e riqueza, na geração de tecnologia, na preservação do meio ambiente, no desenvolvimento urbano, no desenvolvimento rural e na reforma agrária, além do desenvolvimento sociocultural, representado pela proteção da
família, pela promoção da seguridade social e pelo incentivo à cultura, à educação e ao desporto.285
Conforme leciona o autor citado, a extrafiscalidade pode atingir diversos setores da sociedade. As intervenções mencionadas sempre dependem da situação econômica diagnosticada e que se pretende regular. A manipulação das alíquotas do IPI, aumentando ou diminuindo-as, é permissão prevista no sistema jurídico tributário como poderosa ferramenta à disposição do Estado.
Os meios para atingir os efeitos extrafiscais podem se dar de modos diferentes. No que tange ao IPI, cuidou o legislador constituinte de fixar a possibilidade de variação de alíquotas, facultando ao Poder Executivo promover a alteração delas por Decreto, mas nada impede que o legislador ordinário, dentro da sua competência, também o faça.
Veja-se que, ao possibilitar a modificação das alíquotas dos produtos industrializados no art. 153, § 1º, o constituinte possibilitou que o Poder Executivo, frente às necessidades de realizar as políticas públicas com supedâneo numa tributação que envolve os produtos da indústria, com discricionariedade e ao talante das conveniências, tenha liberdade estipulativa, mas dentro dos parâmetros legais fixados.
Especial momento vivido pela economia mundial envolvida numa crise que vem afetando diversos países, o Governo Federal buscou no IPI um instrumento indutor de comportamento para salvaguardar a economia. O Executivo Federal utilizou-se das reduções das alíquotas do IPI de diferentes produtos286, que gerou preços mais baixos, movimentando determinados setores que se encontravam com dificuldades, já que estimulou o consumo e que, por consequência, evitou o desemprego e um desaquecimento do mercado consumidor nacional.
A redução do IPI foi marcada por gerar benefícios para a economia nacional. O estímulo fiscal beneficiou a produção industrial, que aumentou em decorrência do aumento do consumo, já que tornou mais baratos os produtos industrializados atingidos, evitando desemprego e afetação negativa do setor produtivo. O efeito positivo da medida atingiu em
285 GOUVÊA, Marcus de Freitas. A extrafiscalidade no Direito Tributário. Belo Horizonte: Del Rey,
2006, p. 134.
286 Indústria de automóveis, da construção civil, da denominada linha branca de eletrodomésticos, dentre
cascata diversos intentos, mas, essencialmente, manter a economia nacional estimulada. Vale dizer, regular o mercado nacional.
Nota-se, portanto, que o IPI tem sido um dos tributos fortemente utilizados para fins extrafiscais, servindo de instrumento realizador dos desígnios estatais. O professor Paulo de Barros Carvalho elucida: “O imposto sobre produtos industrializados é a expressão mais singela da iniciativa diretora da política econômica pelo Estado brasileiro. Em razão de seu caráter extrafiscal, criado para impulsionar a produção interna do País, […]”287
O autor citado destaca que a própria Constituição Federal cuidou de tratar diferentemente a imposição de diversos princípios na tributação via IPI, o que torna marcante sua função extrafiscal:
[…] a própria Constituição lhe atribuiu regime jurídico próprio, em que o excepciona de uma série de princípios, tais como o da anterioridade anual (art. 150, § 1º,b), da anterioridade nonagesimal (art. 150, § 1º,c), do confisco (prescrito no art. 150, IV, uma vez que se permite cogitar de taxações altíssimas, sem que se alvitre sombras de efeitos confiscatórios) e da estrita legalidade (art. 150, I, podendo ter sua alíquota como objeto de alteração por Decreto Presidencial).
Sem dúvida que, alterando a carga tributária sobre os produtos, haverá uma indução de conduta, estimulando a sua realização ou não, com escopo a atingir fim específico. A recente redução do IPI sobre os automóveis estimulou a sua compra, mas o intento era beneficiar a indústria automobilística, que se encontrava em crise e ameaçava a estabilidade da economia nacional.
As disposições constitucionais específicas quanto ao IPI, como afirmou Paulo de Barros Carvalho288 , fez com que ele tivesse um regime jurídico próprio e, consequentemente, propício a ser utilizado na função extrafiscal, marcadamente pela não observância da anterioridade anual e pela faculdade dada ao Poder Executivo de modificar as alíquotas por Decreto, possibilitando uma rápida interferência na ordem econômica, com correções imediatas.
287 CARVALHO, Paulo de Barros. Direito tributário, linguagem e método. 3. ed. São Paulo: Noeses,
2009, p. 679.
Neste contexto da extrafiscalidade, a doutrina diverge quanto à aplicação do princípio da capacidade contributiva.
Mizabel de Abreu Machado Derzi afirma que “Na extrafiscalidade, em muitos casos, a capacidade contributiva é posta de lado, de forma total ou parcial.” E adiante completa, “Trabalha-se, então, com novo critério de comparação (valores distintos) que não a capacidade contributiva”.289
José Roberto Vieira afirma que na tributação extrafiscal não há um afastamento absoluto da capacidade contributiva, já que haverá de respeitar limites mínimo e máximo: o mínimo restringido pelo mínimo vital; e o máximo, pelo princípio da não confisco.290
Destarte, ainda que se mencione haver um parâmetro mínimo e máximo a orientar a aplicação da capacidade contributiva na extrafiscalidade, haverá uma margem de que efetivamente esse princípio restará afastado.
A extrafiscalidade, portanto, caracteriza-se pelo uso de instrumentos jurídico- tributários para induzir comportamentos, estimulando-os ou os desestimulando, detendo o agente político liberdade de escolha sobre o modo como irá utilizá-los e sobre quais valores postos na Constituição pretenderá realizar ou implementar por meio da tributação, desde que não seja o valor “essencialidade”, já que para este não há liberdade para o Estado implantar ou não uma política fiscal seletiva, mas imposição da Constituição que seja realizada pela seletividade, como se intentará demonstrar nas linhas que se seguem.