A Licença Prévia (LP), consoante estabelecido pela Res. CONAMA n. 237/97206,
será concedida pelo Poder Público, no exercício de sua competência de controle, na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou da atividade potencialmente poluidora, e tem como objetivos: 1) aprovar a sua localização e concepção; 2) atestar a sua viabilidade ambiental; 3) estabelecer requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação.
206 Art. 8º, inciso I.
A LP não tem o escopo de licenciar a implementação física do projeto, mas apenas avalia o projeto inicial do empreendimento ou da atividade, sendo de suma importância para dar início à averiguação da possibilidade técnica, jurídica, ambiental e urbanística, da localização do planejamento da obra. Há empreendimentos e atividades que somente podem instalar-se em certas localidades, como os aeroportos, as indústrias, as torres eólicas, dentre outras. Tudo isso será observado neste momento. Por ex., uma indústria não pode ter planejamento para instalar-se numa zona residencial. Destarte, o órgão ambiental competente deverá necessariamente observar a obediência da legislação aplicável ao uso e ocupação do solo (o que se viabiliza com a apresentação obrigatória da Certidão da Prefeitura Municipal), averiguando, ainda, as alternativas de localização do empreendimento.
Há outras situações em que o projeto pode estar situado no todo ou em parte numa área não-edificante, como é o caso das faixas de praia, das UPIs ou das APPs. Em tais casos, deverá o licenciador vetar de imediato a viabilidade ambiental do empreendimento. Caso seja possível alterar o projeto inicial, o empreendedor deverá fazê-lo e voltar a requerer a Licença Prévia.
Importa salientar que, nesta fase preliminar, o órgão ambiental efetivará os Princípios da Prevenção e da Precaução, evitando danos desnecessários ao meio ambiente, corrigindo a sua origem, antes mesmo da implementação, os quais deverão deixar de existir, como requisito básico ou condicionante a ser atendida para a próxima fase de implementação. Isso evita custos desnecessários por parte do empreendedor, eis que, antes de instalar-se e de investir mais recursos, já averigua a viabilidade técnica e ambiental do local pretendido para o empreendimento.
Machado207 salienta que para atestar-se a viabilidade técnica do empreendimento é
necessário tenha havido a devida e legal avaliação prévia do próprio projeto, razão pela qual é imprescindível a apresentação dos estudos ambientais exigidos nesta fase. Em caso de potencialidade significativa degradação ambiental, deverá o órgão competente exigir a realização do EPIA, com a apresentação de seu respectivo Relatório de Impacto ao Meio Ambiente (RIMA), consoante determina o art. 225, parágrafo primeiro, inciso IV, da CF/88. Caso entenda o licenciador que o dano potencial decorrente da atividade avaliada não é significativo, poderá exigir outros estudos ambientais mais simples, elencados no art. 1º, inciso III, da Res. 237/97 do CONAMA, ou outros previstos nos regimentos específicos de cada órgão ambiental.
207 MACHADO, 2009, p. 282.
Portanto, para a concessão da LP deverá o licenciador averiguar a potencialidade do dano, exigir os estudos ambientais pertinentes, realizar audiência pública, caso necessário, tudo isso para sopesar os impactos positivos e negativos, os ônus e os benefícios sociais potencialmente decorrentes do empreendimento, atentando para o equilíbrio ambiental e o bem-estar da coletividade como condições necessárias para viabilizar o projeto avaliado.
Um dos maiores problemas enfrentados nesta fase é a avaliação de impactos ambientais, que se dará através da exigência de estudos ambientais, a serem realizados por uma equipe multidisciplinar técnica, que sopesará os impactos positivos e negativos decorrentes da atividade ou do empreendimento, caso este venha a ser implementado. É necessário que órgão ambiental possua uma estrutura adequada, com um quadro de profissionais habilitados, também de diversas áreas, para que estes possam contrapor a avaliação técnica apresentada no estudo exigido ao empreendedor. Também é importante que todos os contrapontos sejam avaliados, nas perspectivas econômica, social e ambiental, inclusive através do balanço de sua não implementação.
Os órgãos ambientais licenciadores devem ter um cuidado especial nessa fase inicial do licenciamento ambiental, eis que é através da licença prévia que os mesmos podem antever e prevenir possíveis danos, assim como precaver riscos de danos ainda incertos, razão pela qual deverá atentar a uma adequação do projeto às normas ambientais, por meio de medidas de controle ambiental e restrições.
A área do projeto igualmente deve ser cuidadosamente avaliada, para evitar futuras implantações em áreas não edificantes, assim como para averiguar a consonância do projeto com o plano diretor e com as diretrizes de uso e ocupação do solo, evitando, neste momento, que atividades industriais possam planejar sua instalação em áreas urbanas, ou que certos empreendimentos atinjam o bem-estar de uma certa comunidade, dentre várias outras situações peculiares.
Contudo, este cuidado nem sempre é observado. Não raras vezes são dadas licenças prévias para empreendimentos ou atividades que jamais poderiam instalar-se, em virtude dos impactos gerados na área de influência do projeto, ou até mesmo pelo fato do projeto abranger áreas não edificantes, especialmente protegidas. Na maioria desses casos, o equívoco cometido na Licença Prévia será levado adiante na Licença de Instalação, quando ocorrerá a construção do empreendimento, consolidando a situação de dano ambiental.
Observem-se os julgados a seguir colacionados, nos quais se declara a nulidade das licenças prévias e de instalação concedidas sem a observância dos critérios essenciais de preservação e defesa do meio ambiente:
EMBARGOS INFRIGENTES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICENÇA AMBIENTAL CONCEDIDA SEM ESTUDO DE IMPACTO AMBIENAL - EIA - E RELATÓRIO DE IMPACTO SOBRE O MEIO AMBIENTE. NULIDADE.
O licenciamento para hipótese que implique a modificação do meio-ambiente com a supressão de Mata Atlântica, tem como requisito prévio o estudo de impacto ambiental, em que é efetivada a análise técnica necessária para que se verifique se determinada obra poderá ou não ser licenciada.
As meras recomendações das licenças sobre a necessidade de preservar a vegetação protegida por lei, além de não garantir a efetiva defesa de meio ambiente ecologicamente equilibrado (CF, art. 225), evidenciam que a construção do empreendimento oferecia riscos, o que se constata pela condenação de indenizar a supressão de vegetação secundária, de mata e de restinga, e a executar procedimentos para recuperação ambiental dos danos causados .
A legislação de regência - Resolução nº 237/97 do CONAMA, Lei nº 7.661/88, pelo Código Florestal e pela própria Constituição Federal exige a realização de estudo prévio para a instalação de empreendimentos em locais situados em área costeira e que incluam Mata Atlântica.
Prevalência que se dá ao voto majoritário, por seus próprios fundamentos.
Prequestionamento quanto à legislação invocada estabelecido pelas razões de decidir.
Embargos Infringentes improvidos.208
Neste mesmo sentido, colhe-se o seguinte julgado:
AÇÃO DECLARATÓRIA DE NULIDADE. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. LICENÇA CONCEDIDA PELA DA FATMA. NULIDADE DA
MULTA. Cabível a atuação do IBAMA na condição de órgão ambiental competente
para fiscalizar a realização de obras em área de preservação permanente, respeitado o devido processo legal. Descabida a aplicação da multa pelo IBAMA, no caso
em análise, tendo em conta que a parte apelante agiu de boa-fé, julgando-se amparada por Licença Ambiental Prévia concedida pela FATMA.209
Neste último caso, a área foi examinada por técnico do IBAMA que afirmou expressamente que a mesma possui terreno arenoso, composto de sedimentos finos depositados na forma de camadas por ação eólica, considerada, portanto, área de preservação permanente, por dois aspectos: estar a menos de 300 metros da linha preamar e apresentar dunas.
Mesmo estando a área do projeto em APP, foi concedida a Licença Prévia pelo órgão
208BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4a Região. Embargos Infringentes. Nº 2003.04.01.027658-1/SC.
Relatora: Silvia Maria Gonçalves Goraieb. Data de julgamento em 10 de dezembro de 2009. Data de Publicação em 06 de janeiro de 2010. Disponível em
<http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/7164778/embargos-infringentes-einf-27658-sc- 20030401027658-1-trf4/inteiro-teor>. Acesso em 30 de mai. 2012.
209 BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4a Região. Apelação Cível n. 1051 AC 2006.72.08.001051-6.
Relator: Márcio Antônio Rocha. Data de julgamento em 14 de abril de 2010. Data de Publicação em 21 de janeiro de 2011. Disponível em
<http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/17946455/apelacao-civel-ac-1051-sc-20067208001051-6-trf4 >. Acesso em 30 de mai. 2012.
ambiental estadual, razão pela qual o IBAMA teve que exercer seu poder de polícia ambiental, para averiguar a viabilidade ambiental do empreendimento, ocasião em que constatou que a obra não poderia ser levada adiante, sendo nula a licença concedida. No caso, o Julgador entendeu que o empreendedor não poderia ser sancionado com multa administrativa, posto que o mesmo estava amparado pela licença concedida, devendo, em tais situações, ser averiguada a responsabilidade do órgão ambiental licenciador, que responde objetivamente pelos danos causados ao meio ambiente, no âmbito cível.
Assim, é importante que o licenciador esteja sempre atento a todos os aspectos do empreendimento que se pretende instalar, atentando-se às normas ambientais e, primordialmente, aos princípios do desenvolvimento sustentável, da precaução e da prevenção, eis que nesta fase inicial podem se antever e ser evitados danos que se efetivarão no momento da instalação e da operação, sendo de suma importância que se estabelecem alternativas sustentáveis, e se imponham medidas de controle e condicionantes efetivas para as próximas fases.